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Isabelle Chatry : “Il n’existe ni modèle unique ni recette magique de fiscalité locale au sein de l’OCDE”

12 juil. 2018
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Analyste senior à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Isabelle Chatry livre des éléments de comparaison de notre fiscalité locale avec celles des autres pays membres de l’organisation.


La suppression de la taxe d’habitation envisagée par le gouvernement d’Édouard Philippe appelle une réforme plus globale de notre fiscalité locale, souvent qualifiée de complexe. Constate-t-on une telle complexité dans les autres pays de l’OCDE ? 
Certains systèmes de fiscalité locale sont bien sûr plus complexes que d’autres. Cette complexité reflète d’abord l’organisation institutionnelle et territoriale des pays de l’OCDE, en particulier le nombre de niveaux de collectivités territoriales, qui peut aller de un à trois, ainsi que le type et l’étendue de leurs compétences. En France, la situation est particulièrement compliquée du fait de l’empilement d’une fiscalité locale partagée entre 4 niveaux (régions, départements, intercommunalités et communes). À part quelques exemples de métropoles (aux États-Unis, notamment, où elles peuvent disposer d’une fiscalité), une telle dispersion du pouvoir fiscal est unique au sein de l’OCDE. Il est difficile de s’inspirer d’exemples étrangers tant l’organisation, l’histoire et les compétences des collectivités diffèrent d’un État à un autre, de même que le poids et la diversité des recettes fiscales dans l’ensemble des recettes infranationales. Dans les pays fédéraux (au nombre de 9 au sein de l’OCDE), par exemple, la complexité de la fiscalité est liée à l’existence de leurs états fédérés qui, souvent, disposent d’un système de fiscalité propre (sur laquelle les collectivités disposent d’un certain pouvoir sur les taux et/ou sur les bases), mais aussi partagée, basée sur leurs règles de partage des ressources fiscales nationales (en majorité l’impôt sur les revenus des ménages, mais également celui sur les sociétés et la TVA). La situation est assez diverse au sein des pays unitaires (au nombre de 26 dans l’organisation). Dans les pays nordiques, le poids de la fiscalité locale est significatif mais le système est relativement simple, fondé sur l’impôt local sur le revenu. Dans les pays anglo-saxons, l’impôt dominant au niveau local est souvent l’impôt foncier et immobilier. Dans plusieurs pays unitaires d’Europe centrale et orientale, on trouve des systèmes mêlant fiscalité partagée et fiscalité propre, comme en Pologne. Enfin, à la complexité des systèmes de fiscalité infranationale s’ajoute celle des mécanismes de péréquation, visant notamment à réduire les disparités fiscales. Force est donc de constater qu’il n’existe pas de modèle unique ni de recette magique en matière de fiscalité locale au sein de l’OCDE. Chaque système a ses avantages et ses inconvénients. Mais peut-être la réforme annoncée de la fiscalité locale en France aurait-elle dû être l’occasion de réformer plus en profondeur l’organisation et les compétences des structures territoriales. La fiscalité locale française n’en serait ressortie que plus lisible.

Quel est le poids de la fiscalité locale française au regard des autres pays de l’OCDE ? 
Rapporté au PIB, le niveau de fiscalité (propre et partagée) s’élève à 5,8 % en France en 2016. La France se trouve donc à un niveau légèrement inférieur à la moyenne de l’Union européenne (6,4 %) et de l’ensemble des 35 pays de l’OCDE (7,1 %). En majeure partie, ces moyennes sont tirées vers le haut par les pays fédéraux, dans lesquels la fiscalité peut constituer la majorité des recettes des niveaux infranationaux. Dans les pays fédéraux de l’OCDE, elle atteint ainsi 8,8 % du PIB et même 12,3 % du PIB en Allemagne ou 16,3 % au Canada. Au regard de la moyenne des pays unitaires de l’OCDE (4,7 % du PIB), la part de la fiscalité locale française est néanmoins supérieure. De même, on peut noter que la part de la fiscalité dans les recettes des collectivités territoriales françaises est particulièrement importante (52 %, contre une moyenne de 45 % dans l’OCDE) alors que la France fait partie des pays moyennement décentralisés de l’OCDE (au regard du niveau de dépenses locales). Les pays unitaires de l’OCDE peuvent être classés en 3 catégories : les pays où cette fiscalité est élevée (plus de 9,6 % du PIB par exemple pour la Suède, la Finlande ou le Danemark) ; les pays où, à l’inverse, la fiscalité locale est réduite (inférieure à 1,6 % du PIB, comme au Royaume-Uni ou aux Pays-Bas), les dotations et subventions constituant la majeure partie des financements et enfin les pays dans une situation intermédiaire, tels que la France, la Norvège ou l’Italie, où les profils en termes d’impôts sont cependant très différents. 

En passe d’être supprimée, la taxe d’habitation est-elle une exception française ? 
Oui. Jusqu’à que soit envisagée la suppression de la taxe d’habitation, la France était l’un des rares pays de l’OCDE, avec le Royaume-Uni, à pratiquer une double taxation sur les logements des ménages. C’est même le pays où le poids de l’ensemble des impôts récurrents sur la propriété dans le PIB est aujourd’hui le plus fort. Quand le propriétaire (frappé par la taxe foncière sur les propriétés bâties) est également occupant de son logement, il doit aussi s’acquitter de la taxe d’habitation, soit une double imposition. À l’inverse, dans les autres pays de l’OCDE, les redevables sur les logements sont quasiment toujours les propriétaires. Au Royaume-Uni, la council tax s’applique indifféremment aux locataires et propriétaires mais les redevables n’y sont taxés qu’une fois.

Qu’en est-il de l’autonomie fiscale au sein des pays de l’OCDE ?
Disposer d’une autonomie sur le volet fiscal est une chose, mais encore faut-il que cela vaille le coup. Dans certains pays, en effet, l’autonomie fiscale est très importante, mais elle s’applique sur un faible niveau de recettes fiscales. Par exemple en Nouvelle-Zélande, où les collectivités sont maîtresses des taux et des bases sur la taxe foncière. Mais en termes de recettes, cela représente 700 dollars PPA* par habitant en 2016 contre près de 3 000 dollars par habitant en moyenne dans l’OCDE (2 400 dollars par habitant en France à titre de comparaison). À l’inverse, dans d’autres pays, les collectivités disposent d’importantes recettes fiscales mais ont un pouvoir fiscal très limité. Le principe d’autonomie fiscale ne peut donc être défendu que s’il s’accompagne d’un certain montant de recettes fiscales. Tout est une question d’équilibre et de choix politiques. En outre, il est intéressant de noter que les collectivités territoriales ne souhaitent pas toujours avoir une grande autonomie fiscale, compte tenu de la responsabilisation politique afférente. Il existe ainsi parfois, dans certains pays, une réticence à lever l’impôt. Derrière cette question de l’autonomie fiscale des collectivités, on retrouve la philosophie initiale de l’impôt, à savoir la pression sur le contribuable. Enfin, il est important de souligner que l’autonomie fiscale n’est qu’un volet de l’autonomie financière, qui est une réalité multiforme devant être analysée et évaluée de manière plus globale. 

Le partage d’un impôt national (CSG, TVA…) fait partie des pistes envisagées par la mission Richard-Bur pour compenser la perte du produit de la taxe d’habitation. Est-ce une bonne solution, selon vous ? 
Je ne pense pas que ce soit une mauvaise idée que la France développe un peu plus la fiscalité partagée en comparaison de la fiscalité propre. La fiscalité partagée y est assez peu développée, notamment par rapport aux autres pays de l’OCDE, alors qu’elle peut avoir un plus fort rendement et dynamisme. Le premier impôt infranational au sein de l’OCDE est l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP). Il peut même représenter une part très significative des recettes fiscales infranationales, soit en tant qu’impôt partagé, soit en tant qu’impôt « propre », soit encore en tant que « surtaxe locale », et ce dans les pays fédéraux mais également unitaires. Dans les pays unitaires notamment, l’IRPP peut représenter une part significative des recettes fiscales infranationales, comme en Suède, au Danemark, en Norvège, en Finlande (plus de 85 %). En Suède, les recettes fiscales infranationales proviennent presque entièrement de l’impôt local sur le revenu, qui est une taxe prélevée indépendamment de l’IRPP national ; les municipalités et les comtés suédois ont les mêmes assiettes fiscales, mais décident de façon indépendante de fixer leur taux d’imposition. Dans la plupart des pays où l’IRPP bénéficie aux collectivités territoriales, il s’agit cependant d’un impôt partagé entre l’État et les gouvernements infranationaux, par exemple en Norvège, en Lettonie, en Pologne ou encore en Espagne et en Italie. Difficile néanmoins d’envisager un tel scénario en France, étant donné la problématique de la localisation de l’impôt et la fragmentation territoriale. En envisageant le partage de la TVA en remplacement de la taxe d’habitation, la solution est plus simple, mais il est vrai que le lien entre le citoyen-contribuable et la délivrance de services publics sera moins évident.

Quels sont les principes de base de la fiscalité locale au sein de l’OCDE ?
Ils sont  nombreux, touchant des dimensions variées : le principe de conformité et de juste retour avec les responsabilités confiées aux collectivités locales, le principe de suffisance pour couvrir les dépenses engendrées par les compétences respectives des collectivités, le principe de stabilité et de prévisibilité, le principe d’uniformité – c’est-à-dire une assiette fiscale répartie de façon relativement uniforme afin de réduire autant que faire se peut les disparités fiscales –, le principe de localisation et de neutralité avec des taxes si possible bien définies géographiquement, le principe d’immobilité de l’assiette fiscale pour éviter la concurrence entre les collectivités, le principe de simplicité, lisibilité et d’efficience dans la collecte de l’impôt, le principe de transparence et de responsabilité, le principe d’équité et de justice… Tous ces principes sont difficiles à concilier et les systèmes d’imposition existants en Europe et dans l’OCDE ne les respectent pas toujours tous. Il s’agit donc de faire des choix, politiques notamment, afin de résoudre une équation particulièrement complexe.

La réforme de la fiscalité locale pose aussi la question de la gouvernance et de la concertation pour y parvenir. Quelle importance doit-on accorder à cette problématique ? 
C’est l’une des clés du succès. La mise en place de la Conférence nationale des territoires (CNT) est un pas dans le bon sens car jusqu’à présent, il manquait une instance formalisée et permanente de dialogue entre l’État et les collectivités territoriales, malgré des institutions comme le Sénat ou des entités telles que le Comité des finances locales. L’expérience au sein des pays de l’OCDE montre que les pays qui se sont dotés de mécanismes de concertation et de coordination (formels ou informels) efficients entre les gouvernements centraux ou fédéraux et les collectivités territoriales ont plus facilement mis en œuvre des réformes des finances et de la fiscalité locales. Dans ces pays, les jeux sont plus clairs entre l’État et les collectivités et la confiance souvent plus grande, ce qui permet de s’orienter vers une “gouvernance partagée” des finances publiques. Gageons donc que cette Conférence nationale des territoires intégrera pleinement cette dimension financière et qu’elle permettra de mettre en place d’éventuels mécanismes de fiscalité partagée où la concertation et la négociation seront primordiales.

Propos recueillis par astien Scordia 

* Les parités de pouvoir d’achat (PPA) permettent d’établir des comparaisons internationales de prix plus justes qu’en utilisant les simples taux de change des monnaies.