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Michel Cadot : “Les préfets doivent avoir une capacité à adapter la règle générale”

19 juil. 2018
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© Vincent Baillais

Le préfet de la région Île-de-France, préfet de Paris et président de l’Association du corps préfectoral analyse pour Acteurs publics l’évolution du rôle et de la gestion des préfets dans un contexte de menace terroriste, de contractualisation entre l’État et les collectivités et d’une action publique devenue plus transverse et partenariale.


Quel regard portez-vous sur l’évolution du corps préfectoral, quelques mois après que le Président Emmanuel Macron a demandé aux préfets d’être des “entrepreneurs d’État” ?
Les préfets ont conscience d’être à un moment important de la longue histoire du corps préfectoral. Nous vivons une transformation des politiques publiques et une accélération, dans la société, des attentes sur le rythme et la transparence des décisions publiques. Les changements sont nombreux et simultanés. Le développement du numérique, la mondialisation, la création des métropoles, le repositionnement de l’État par rapport aux collectivités, les contraintes budgétaires, l’attente forte de l’opinion en matière de qualité des services publics, de participation citoyenne et d’explication de l’action publique impactent le rôle et la place des préfets. Ils doivent aujourd’hui, comme le résume la formule du président de la République, être en capacité de rendre des arbitrages et de donner de la cohérence et du sens à l’action publique. Les préfets sont au cœur de ces attentes et de ces évolutions. Elles sont pour eux très stimulantes.

Dans un contexte budgétaire contraint, les préfets doivent-ils porter plus avant les démarches partenariales à l’échelle des bassins de vie et œuvrer en faveur d’une action publique plus transverse ? 
Les préfets ont toujours œuvré en relation étroite avec les partenaires locaux : élus, collectivités, milieux économiques et sociaux, etc. Le partenariat fait partie de l’ADN du corps préfectoral, il est consubstantiel à la mission de représentation de l’État dans les territoires. Les politiques publiques évoluent et l’action publique se transforme, mais la qualité du partenariat reste la condition de l’efficacité d’une politique publique. Bien sûr, la démarche partenariale s’exprime selon des modalités très diverses, car les préoccupations d’aménagement, d’emploi ou d’intégration ne se posent pas de la même manière dans l’ensemble des territoires. C’est la raison pour laquelle les préfets doivent avoir une capacité à adapter la règle générale. Il ne s’agit pas de demander des adaptations permanentes, mais bien de disposer d’une marge d’appréciation dans la mise en œuvre de la politique. La marge de responsabilité du préfet est de mettre en œuvre une orientation politique en tenant compte des réalités locales. Cet exercice exigeant doit se traduire par une feuille d’objectifs donnée au préfet sur quelques grandes priorités, sur lesquelles il doit obtenir des résultats, et il doit être évalué sur l’atteinte de ces objectifs. Cela peut, par exemple, concerner la politique du logement, qui est largement partagée entre les acteurs locaux.

L’action des préfets ne doit pas être paralysée par un manque d’affectation de ressources humaines.”

Ces évolutions sont-elles bien perçues par les préfets ? 
Elles peuvent susciter, logiquement, certaines interrogations mais en effet, elles sont globalement bien perçues. La particularité du métier de préfet tient à notre capacité à mettre en œuvre, de manière cohérente et en proximité dans les territoires, les grandes politiques publiques interministérielles tout en gérant des situations de crise et d’urgence. La sécurité dans la mission préfectorale exige donc une bonne maîtrise des compétences, ce savoir-faire dans le métier, mais aussi un sens des responsabilités, une capacité à anticiper les situations, à faire une analyse de risques, à avoir les réflexes et le sens de l’initiative pour prendre la meilleure décision. Les qualités personnelles sont donc essentielles. Alors que nos sociétés sont trop éclatées, individualisées et fragmentées, notre pays sera de plus en plus confronté à ce besoin de cohérence de l’action publique et à cette personnalisation au plus près des attentes du terrain. C’est la marque de fabrique du métier préfectoral et tout son intérêt, quels que soient les changements politiques et d’organisations administratives.

Ce besoin d’incarnation et de personnalisation de l’action publique que vous évoquez suppose-t-il une gestion des ressources humaines différente du corps préfectoral, moins linéaire ? 
Du fait des grandes évolutions que j’évoquais, la gestion des ressources humaines dans le corps préfectoral est forcément à un tournant. Il y avait autrefois une vingtaine de régions administratives en France métropolitaine, avec une hiérarchie de postes assez stable selon la population des départements. Les carrières se construisaient de manière relativement régulière, poste après poste, pour atteindre la hors-classe et les postes de préfets de région. Les regroupements récents, la création des métropoles et la structuration au fil des années, autour des préfets de région, des comités d’administration régionale rassemblant les différents responsables, recteurs et directeurs régionaux changent la manière de travailler. On se rapproche des comités de direction des grandes entreprises. Les parcours des préfets évoluent également : certains se spécialisent, les mobilités se multiplient entre administration centrale, collectivité, cabinet ministériel… Ces parcours différenciés entraînent une gestion des carrières effectivement moins linéaire qu’auparavant.

“La menace terroriste renforce le souhait de disposer d’une capacité d’action tenant compte des réalités locales.”

Le gouvernement souhaite ouvrir largement les postes du “top management” de la fonction publique aux contractuels. Le corps préfectoral peut-il s’ouvrir davantage aux contractuels ? 
Un juste équilibre doit être trouvé entre le besoin de faire évoluer l’action publique et la prise en compte d’une organisation et d’une gestion de corps qui structurent depuis des décennies la fonction publique. Une analyse objective de la situation fait apparaître le recours croissant à des contractuels sur des postes d’experts. Cette question de l’ouverture du corps préfectoral n’est pas un sujet problématique, puisque les préfets sont probablement l’un des corps de hauts fonctionnaires les plus diversifiés. Un tiers des sous-préfets n’est ainsi pas issu de la préfectorale, corps en constant renouvellement qui attire toutes les administrations – police, expertise financière, RH, etc. –, des élus et représentants de collectivités et d’autres profils. Le corps préfectoral a vocation à poursuivre cette diversification pour les sous-préfets et préfets de département pour tenir compte des évolutions des missions et de l’organisation de l’action publique. Le sujet me paraît en revanche se poser de manière différente pour le sommet de la hiérarchie, pour les postes de préfets de région, qui sont moins nombreux qu’auparavant. L’accentuation de la dimension interministérielle de ces postes et la création probable d’agences qui transformeront quelque peu l’intervention publique conduisent à s’interroger sur la façon dont ce niveau est alimenté. La réflexion doit se poursuivre quant à l’articulation du préfet de région avec l’appareil décisionnel de l’État, les directions d’administration centrale et secrétariats généraux de ministère, les cabinets ministériels et les présidents de région, qui recherchent souvent le contact direct avec le ministre et ses équipes sans prendre en compte l’échelon régional administratif…

Prudence, donc, sur l’ouverture des postes de préfets de région ? 
Un travail approfondi doit être mené. Les choses changent et l’équilibre administratif entre le niveau régional et départemental n’est pas encore stabilisé. Le système évolue. Les responsabilités du préfet de région ne sont plus les mêmes qu’il y a une décennie. Il faut mesurer cette évolution avant de préconiser des changements dans la gestion des ressources humaines.

Combien de temps un préfet doit-il rester en place, selon vous ? 
Il me paraît nécessaire d’ancrer l’intervention d’un préfet dans une durée raisonnable de trois ou quatre ans pour un préfet de région et d’au moins deux ou trois ans pour un préfet de département. Des objectifs identifiés doivent être définis, correspondant aux dossiers sur lesquels le haut fonctionnaire doit s’impliquer personnellement et sur lesquels il sera également évalué. Pour le préfet de département, cette feuille d’objectifs peut être préparée avec le préfet de région. Pour le préfet de région, ces objectifs sont précisés en interministériel, avec l’implication forte du ministère de l’Intérieur et du secrétaire général du gouvernement. Un préfet ne peut pas réussir sans un temps d’analyse de la situation, puis de définition d’une stratégie à mettre en œuvre.

La menace terroriste, face à laquelle les préfets sont en première ligne, contribue-t-elle aux inquiétudes que vous évoquez au sein du corps préfectoral ? 
La menace terroriste renforce le souhait de disposer d’une capacité d’action tenant compte des réalités locales, tout en étant fortement articulée avec un système national centralisé permettant de disposer de moyens, de réactivité et d’expertise lorsque cela est nécessaire. Pour répondre à cette menace, cette double action nationale et locale est plus que jamais nécessaire. Ce contexte sensible renforce chez les préfets et les sous-préfets, par-delà les seules questions de sécurité, le goût et l’envie d’être également au cœur de l’action pour relever certains défis majeurs de nos sociétés occidentales : les questions migratoires, de religion et d’intégration ou de radicalisation.

Les préfets affrontent les défis que vous évoquez et portent, on l’a vu fin 2017 [le gouvernement a mis fin, en octobre 2017, aux fonctions du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes après un rapport pointant de “graves dysfonctionnements” dans l’affaire des deux jeunes femmes tuées le 1er octobre devant la gare Saint-Charles de Marseille, ndlr], la responsabilité d’éventuels dysfonctionnements de l’action publique… 
Vous faites référence à des situations exceptionnelles, mais qui font partie du métier préfectoral, fort de risques assumés et de conséquences éventuelles dans les parcours individuels. Le corps préfectoral est conscient de cette exigence, parfois dure à vivre sur le plan personnel et familial, mais qui correspond au métier de responsabilité qui est celui du préfet. En revanche, se pose alors la question de la capacité à activer les moyens nécessaires à l’exercice et à la gestion de ces responsabilités. Par exemple, l’action des préfets ne doit pas être paralysée par un manque d’affectation de ressources humaines. Il faut une responsabilisation globale en termes budgétaires à l’échelon régional, laissant une marge de manœuvre aux préfets dans l’affectation des moyens. Ils sont aussi les plus à même de préciser les priorités et de fixer les moyens nécessaires à leur exercice. La contrepartie de notre engagement doit être une déconcentration et une responsabilisation s’incarnant dans la formule d’“entrepreneur d’État” retenue par le président de la République.

Que change la contractualisation dans la relation entre les préfets et les grands élus locaux ? 
Les contraintes d’encadrement et de contractualisation avec les grandes collectivités locales pour parvenir à des trajectoires financières durables ont pu conduire, dans quelques cas, à des crispations. Mais le préfet est, en règle générale, l’interlocuteur le mieux à même de contribuer à trouver les nouveaux points d’équilibre recherchés par la contractualisation financière. En Île-de-France, la contractualisation a été parfois mal comprise au départ. Mais finalement, au gré des discussions dans chaque département et après que nous avons nous-mêmes revu nos marges de manœuvre, des accords ont été trouvés. Les positions fermes de départ ont laissé place à la compréhension du fait que la solution satisfaisante se trouve parfois dans le cadre de la contractualisation.

“L’appropriation du Grand Paris sera plus facile quand on aura répondu aux attentes en matière de transports, d’emploi, de logement.”

Comment expliquez-vous que le Meccano institutionnel du Grand Paris reste aussi peu compréhensible pour le grand public ? 
Les Français connaissent depuis longtemps les échelons de la commune, des départements et de la région. Celui de l’intercommunalité est aussi maintenant bien approprié. Or, en petite couronne en Île-de-France, c’est plus complexe, avec l’existence d’un double niveau d’intercommunalités avec les établissements publics territoriaux (EPT) et la métropole du Grand Paris (MGP). Cela date de la loi Maptam [de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, du 27 janvier 2014, ndlr] et de la loi Notre [portant nouvelle organisation territoriale de la République, du 7 août 2015, ndlr] avec une mise en œuvre au 1er janvier 2016. Le fait que leur intercommunalité n’ait que deux ans et la multiplication des niveaux de décision institutionnelle expliquent sans doute que certains habitants se sentent éloignés de ces nouvelles collectivités. En revanche, les sondages réalisés par l’institut Elabe pour le journal La Tribune démontre que la quasi-totalité (95 %) des Franciliens ont déjà entendu parler du Grand Paris et y adhèrent en grande majorité (85 %). Je crois que les habitants ont conscience du fait que le territoire vécu dépasse largement le périmètre des communes ou des intercommunalités. D’ailleurs, les habitants du périmètre actuel de la métropole du Grand Paris sont ceux qui ont la “connaissance la plus précise” du Grand Paris et sont ceux qui se disent les plus “favorables” (36 %) au projet. Cela témoigne d’un temps d’appropriation nécessaire. Je suis convaincu que cette appropriation sera plus facile lorsque l’on aura répondu à leurs attentes en matière de transports, d’emploi et de logement.

Le “Plan préfectures nouvelle génération”, initié en 2015, a-t-il porté ses fruits ? La clarification des missions espérée est-elle effective aujourd’hui ? 
Le Plan préfectures nouvelle génération (PPNG), initié en 2015 par le ministère de l’Intérieur, est mis en œuvre sur la période 2016-2020. Il comporte trois volets : la modernisation du processus de délivrance des titres (cartes d’identité, passeports, permis de conduire, certificats d’immatriculation des véhicules), grâce à la mobilisation de nouvelles technologies et à la fermeture des guichets de délivrance dans les préfectures ; le renforcement de 4 missions prioritaires (lutte contre la fraude documentaire, contrôle de légalité et expertise juridique, gestion locale des crises et coordination de politiques publiques) qui font la singularité et la force du réseau préfectoral ; une politique ambitieuse d’accompagnement en termes de ressources humaines, en organisant la requalification des agents. À mi-parcours, le constat de la mise en œuvre de cette réforme pour l’Île-de-France est positif. Sur la modernisation du processus de délivrance des titres, le fonctionnement des CERT [centres d’expertise et de ressources des titres, ndlr] CNI-passeports permet de traiter les demandes de titres d’identité en moins de 4 jours au premier trimestre 2018, soit une moyenne régionale inférieure à la moyenne nationale (6,68 jours), elle-même inférieure à la cible fixée de 9 jours, et ce dans n’importe quelle commune équipée d’un dispositif de recueil.
Concernant les CERT permis de conduire, l’application Internet sur le site de l’Agence nationale des titres sécurisés permet un traitement de 9,41 jours en moyenne au premier trimestre 2018. L’accompagnement des usagers dans les préfectures au travers de l’implantation de points d’accès numériques a également permis d’être plus efficace dans le traitement des dossiers. Cette modernisation a permis de redéployer les agents des guichets des préfectures vers les 4 missions prioritaires citées, à partir de 2017 et jusqu’en 2020. Par exemple, il existe désormais, pour lutter contre la fraude, un “référent-fraude départemental” dans chaque préfecture. De plus, ces transformations se sont accompagnées d’une requalification des agents vers des postes de cadres A et de catégorie B.

“Notre métier passionne, mais suscite aussi quelques inquiétudes et interrogations.”

Vous avez pris récemment la présidence de l’Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l’Intérieur. Quels sont vos projets ? 
L’Association, créée en 1945, a pour vocation d’assurer la défense des intérêts moraux et la solidarité et l’entraide au sein du corps préfectoral. Depuis une dizaine d’années, elle s’implique davantage dans la réflexion et l’anticipation des évolutions du corps, alors que les préfets ne sont, bien entendu, pas syndiqués. Nous menons des réflexions, publions des études et organisons des événements pour favoriser le débat sur des enjeux sociétaux. Mon prédécesseur, Jean-François Carenco, avait ainsi initié le colloque Claude Érignac. La troisième édition de ce colloque de réflexion sur des grands sujets structurant la vie publique se déroulera le 6 février 2019 à la Sorbonne, en présence du ministre d’État, ministre de l’Intérieur, sur le thème de l’intégration républicaine. Le rôle de l’association est aussi de créer un lien plus direct, réactif et libre avec les plus jeunes de nos collègues sur les perspectives du métier, leurs attentes, les contraintes, le mode de vie familial, les mutations de postes et leur préparation, au côté du secrétaire général du ministère.
Ce travail sera facilité par la modernisation de nos outils de communication, avec un site Internet plus réactif, un nouveau compte Twitter, la revue Le Chêne et l’Olivier modernisée, le renouvellement de la revue Administration, dont le nouveau numéro favorise la liberté d’expression via des tribunes plus ouvertes à la diversité des opinions… Avec le secrétariat général du ministère, nous organiserons par ailleurs un hackathon le 5 octobre, pendant lequel plusieurs dizaines de membres du corps préfectoral viendront, durant 16 heures consécutives, évoquer les conditions d’exercice du métier, l’impact de la transformation numérique sur nos missions, la gestion des carrières, etc. Notre métier passionne, mais suscite aussi quelques inquiétudes et interrogations. À nous de trouver des réponses. Nous allons également poursuivre le travail mené au sein de la nouvelle Association des préfets et représentants de l’État de la francophonie (Apref) et au sein de l’Association européenne des représentants territoriaux de l’État. Les rencontres de Noirmoutier [du nom de l’hôtel parisien accueillant ces rencontres, ndlr] vont s’organiser régulièrement autour d’un grand témoin sur des enjeux d’action publique. Parmi les travaux à venir, je pense ainsi à cette étude analysant trois années de rapports de stage de l’ENA : les préfets accueillent chaque année des stagiaires de l’École [un passage dans une préfecture est obligatoire pendant la scolarité, ndlr] ; il s’agira de relever leur perception du corps préfectoral et de ses modes d’intervention. C’est un travail inédit.