Quantcast

Emmanuel Aubin : “La déontologie dans le secteur public deux ans après, quid novi ?”

14 sept. 2018
  • 05
    MIN
  • 0

La déontologie est-elle en train de devenir une réalité pour les acteurs publics ? Dans cette tribune, le professeur de droit public à l’université de Poitiers, Emmanuel Aubin, dresse le bilan de la loi du 20 avril 2016 et de ses décrets d’application. "Force est de constater l’existence parfois de freins et de résistances face à l’avènement de nouveaux acteurs de la déontologie dans la sphère publique", explique celui qui est aussi responsable de la chaire « Déontologie des fonctions publiques » à l’Observatoire de l’éthique publique. 


Entrée pour la première fois dans le Statut général de la fonction publique en avril 2016, la déontologie est-elle en train de devenir une réalité pour les acteurs publics ? Ciblée sur le fonctionnement de l’administration de l’État, des hôpitaux publics, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, la déontologie vise à donner des repères à la fois aux managers et aux personnels des acteurs publics afin de mettre en place une véritable culture du risque juridique et une meilleure prévention des manquements à des obligations professionnelles liées à la mise en œuvre de l’action publique au sein des services publics.

Souvent confondue avec la répression disciplinaire alors qu’elle vise, précisément, à éviter la commission par les agents publics de manquements de nature à justifier des poursuites disciplinaires, la déontologie exerce-t-elle, d’ores et déjà, une influence sur le fonctionnement quotidien des acteurs publics deux ans après la loi du 20 avril 2016 et un an après l’intervention de ses décrets d’application ?  

Loin de céder aux sirènes d’une mode qui voudrait moraliser l’action publique, la déontologie a pour objet d’amener les acteurs publics à mieux tenir compte de l’existence de règles et de valeurs qui doivent être au cœur du fonctionnement de l’action publique car elles permettent de responsabiliser les agents, de sécuriser la prise de décision tout en rendant possibles une intériorisation et une appropriation individuelle. En ce sens, François Chambon et Olivier Gaspon, auteurs d’un ouvrage remarquable sur la déontologie administrative (Éditions LGDJ), ont raison de reconnaître à la déontologie applicable aux acteurs publics une fonction précieuse dans le management de la prévention des risques.  Sous ce rapport, la déontologie apparaît comme une nouvelle « facette du management ». 

Déontologie rimant avec pédagogie, il est important pour une administration de rédiger une charte qui se gardera, soit de trop théoriser le réel, soit de trop entraver l’action publique dans un corset de recommandations vaines et inutiles. Là comme ailleurs, les acteurs publics ne doivent pas semer du blé sur de la glace. La diffusion d’une culture de la déontologie passe également par une formation initiale et continue plus présente dans les plans de formation comme le préconise le très intéressant rapport sur la déontologie des fonctionnaires et l’encadrement des conflits d’intérêts remis par les députés Fabien Matras (LREM) et Olivier Marleix (LR) le 31 janvier 2018.

2018 est, à cet égard, une année charnière pour dresser le premier bilan de la généralisation des chartes déontologiques dans le secteur public. Ces textes non normatifs constituent un excellent vecteur de déontologie afin d’instiller dans le fonctionnement quotidien des acteurs publics une véritable culture permettant aux agents de « se poser la bonne question avant qu’il ne soit trop tard », pour reprendre l’expression du président adjoint de la section sociale du Conseil d’État Christian Vigouroux dans l’ouvrage de référence sur la déontologie des fonctions publiques*. Illustrant l’influence du droit souple dans le fonctionnement des administrations, ces chartes de déontologie et d’éthique mettent en place un véritable « droit des déontologies » (J. Moret-Bailly et D. Truchet, Dalloz, 2017) dont aucun manager ne peut faire abstraction. Juridiquement, ce sont les chefs de service qui proposent l’élaboration d’une telle charte qui doit faire l’objet d’un dialogue technique et social afin d’éviter le syndrome de l’écriture par un faiseur de déontologie isolé dans une tour d’ivoire qui pourrait être tenté d’écrire les dix commandements applicables à tout acteur public.

Parallèlement à l’éclosion des chartes dans le paysage administratif, les acteurs publics ont dû désigner en leur sein – ou ont vu apparaître – des nouvelles figures du droit public (référent-déontologue, lanceur d’alerte) ayant pour mission d’aider les agents publics à mieux gérer les conflits de valeurs ou à révéler de bonne foi des situations problématiques telles que les conflits d’intérêts propres à l’action publique. Le droit pour tout fonctionnaire ou agent public de consulter un référent-déontologue étant garanti par l’article 28 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant titre 1er du Statut général relatif aux droits et obligations des fonctionnaires, nombre de ministères, collectivités territoriales, établissements publics et administrations ont d’ores et déjà désigné un référent-déontologue selon des modalités variables. Parfois, ce sont des comités composés de plusieurs personnes qui apportent tout conseil utile aux personnels concernés, d’autres fois, c’est une personnalité extérieure qui a été désignée pour une durée limitée.

En pratique, force est de constater l’existence parfois de freins et de résistances face à l’avènement de nouveaux acteurs de la déontologie dans la sphère publique. Comme le relève le rapport Matras-Marleix, si le cadre juridique de la déontologie a été clairement renouvelé, la mise en œuvre est très inégale dans les trois versants de la fonction publique et au sein de chaque secteur public. Le changement de logiciel est certes qualitatif notamment si l’on prend l’exemple de la prévention des conflits d’intérêts. Avant la loi d’avril 2016, la réponse était pénale et donc tardive, l’approche pénale d’une faute déontologique n’étant ni satisfaisante ni adaptée pour au moins deux raisons. D’une part, elle intervient toujours trop tard, c’est-à-dire, après la commission du manquement. D’autre part, les condamnations pénales étaient très rares en raison d’une qualification difficile à prouver. Désormais, l’article 25 bis du titre 1er du Statut général donne une définition du conflit d’intérêts rendant possible un travail de prévention de la part des acteurs publics. Constitue un tel conflit « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions ».   

Par ailleurs, il est nécessaire de laisser aux référents déontologues le temps de donner à leur fonction la légitimité qu’elle mérite pour leur permettre de prodiguer tout conseil utile aux agents publics qui les saisissent de façon confidentielle. Conscient de la nécessité de bien préserver la chaîne hiérarchique, le législateur a jugé utile de préciser que le référent-déontologue (que ce soit un comité ou une personnalité) exerce sa fonction de conseil « sans préjudice de la responsabilité et des prérogatives du chef de service ». Le référent-déontologue ne saurait devenir un DGS ou un DGA bis qui viendrait semer le trouble en prodiguant des conseils prenant le contrepied de la décision administrative ; raison pour laquelle le pouvoir réglementaire a tenu à préciser que le référent-déontologue ne rendait pas une décision mais un avis n’ayant aucune portée juridique. Nonobstant, aucun acteur public ne perdra son temps à mieux sensibiliser ses personnels aux valeurs du service public et à accroître la prévention des manquements à l’éthique.

* Déontologie des fonctions publiques, Christian Vigouroux, Dalloz (troisième édition à paraître fin 2018).