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Ce couple régions-intercommunalités qui doit faire ses preuves

4 oct. 2018, PAR Bastien Scordia
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Concrétisé par les dernières lois de réforme territoriale, le duo formé par les régions et les intercommunalités cherche encore sa place. Premier volet de notre dossier consacré à ce couple. 


C’est un tandem dont l’existence passe toujours sous les radars. Alors que depuis le début du quinquennat, l’opposition à la politique gouvernementale (notamment au principe de contractualisation financière censée limiter la hausse des dépenses publiques locales) semble avoir scellé une relation forte entre les associations d’élus locaux dites “têtes de réseaux” (Association des maires de France, Assemblée des départements de France et Régions de France), le couple d’avenir reste bel et bien celui formé par les espaces régionaux et intercommunaux. “Impliqué par le contexte politique et le sentiment d’un mauvais traitement des collectivités de la part de l’exécutif, le symbole du rapprochement entre nos 3 associations historiques n’est rien à côté du poids que représente aujourd’hui sur le terrain le tandem régions-intercommunalités”, juge ainsi le représentant d’une de ces associations d’élus opposées à la politique de l’exécutif et qui ont même boycotté, le 12 juillet dernier, la Conférence nationale des territoires (CNT), l’instance de dialogue entre l’État et les collectivités installée par Emmanuel Macron au début de son mandat.    

Les dernières lois de réforme territoriale – la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam) et plus particulièrement la dernière en date, celle du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) – ont en effet profondément rebattu les cartes des compétences entre collectivités et prévu de faire des régions et des intercommunalités le ticket gagnant de l’action publique locale pour les années à venir. Comment ? En confiant à l’échelon régional un rôle de planification et de coordination des politiques publiques (via des schémas) qui, pour leur mise en œuvre, s’appuieront sur les espaces communautaires. Des structures renforcées l’une comme l’autre en compétences par la loi NOTRe dans des domaines ayant trait entre autres au développement économique, à l’aménagement du territoire, au développement durable, aux transports. Le tout au détriment particulièrement des conseils départementaux.

“Ces échelons sont des échelons de projets idoines pour créer de vraies dynamiques efficaces et participatives”, souligne Estelle Grelier, qui fut secrétaire d’État chargée des Collectivités territoriales au sein du gouvernement de Manuel Valls entre 2016 et 2017 et qui reste une fervente défenseure de la cause intercommunale. “Les structures sont aujourd’hui assez matures pour faire fonctionner le couple qu’elles constituent aujourd’hui et qui doit encore monter en puissance”, ajoute l’ancienne députée de la Seine-Maritime en évoquant notamment l’évolution des périmètres régionaux (passage de 22 à 13 régions au 1er janvier 2016) et intercommunaux (réduction de près de 40 % du nombre d’intercommunalités en 2015 suite à la hausse du seuil de constitution de ces dernières), sur lesquels sont désormais censées s’appliquer les politiques territoriales.

Travail partenarial

Le cadre d’action ayant été posé par le législateur, les associations représentantes des élus concernés ont donc œuvré très tôt à la mise en œuvre du couple qu’ils forment aujourd’hui. Et ce dès la promulgation de la loi NOTRe et l’application de ses premières mesures. “Il était primordial de se coordonner avec les autres associations d’élus pour aboutir à une répartition efficace des rôles, explique-t-on du côté de Régions de France (l’ex-Association des régions de France). Nous avons donc beaucoup travaillé avec l’Assemblée des communautés de France (ADCF) et dans une moindre mesure avec France urbaine pour concrétiser ce couple”. Une collaboration formalisée notamment par des rencontres, des échanges croisés entre ces associations et même par la signature, le 24 mai 2016, d’un “accord-cadre” de coopération entre l’ex-ARF et l’ADCF, paraphé par les anciens présidents de ces associations, respectivement Philippe Richert et Charles-Éric Lemaignen.

“Le partenariat entre régions et intercommunalités a vocation à se renforcer au cours des prochaines années dans le cadre des politiques contractuelles, expliquent-ils, mais aussi de la planification régionale”, rationalisée par la loi NOTRe au travers des deux schémas structurants que sont le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) et le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet). “La réussite des nouveaux exercices de planification, aux effets juridiques renforcés, devra reposer sur une concertation très étroite entre les exécutifs régionaux et les territoires organisés par l’intercommunalité”, ajoute l’accord de partenariat.

Plus de trois ans, donc, après la promulgation de ladite loi et alors que les schémas de planification entrent progressivement dans leur phase opérationnelle, les élus se satisfont de la coopération menée qui, selon eux, a permis de donner véritablement corps à la notion de couple entre régions et intercommunalités. “Même si la coopération aurait pu aller plus vite, le dialogue stratégique entre les intercommunalités et les régions, qui est réel, a permis de faire avancer les choses et d’aboutir à des avancées notables pour une mise en miroir efficace de nos compétences”, souligne Nicolas Portier, délégué général de l’ADCF. Le délégué général de France urbaine, Olivier Landel, souligne pour sa part la nécessaire “complémentarité et coopération” à l’œuvre actuellement entre les régions et les intercommunalités. “La façon de faire commence à être pragmatique et efficace et de toute façon, la loi impose que les structures communautaires soient particulièrement associées à la définition des politiques régionales, ajoute le représentant de l’association des grandes villes et des métropoles. Ce couplage est primordial, les intercommunalités ne peuvent pas faire sans les régions et inversement, sinon de grandes franges de population seront oubliées par les politiques publiques.”

Un tandem d’apparence ?

L’avis des observateurs de la sphère territoriale est tout autre. Si les compétences respectives des régions et des intercommunalités se répondent bel et bien, certains d’entre eux estiment que la notion de couple ne trouve pas de transcription au-delà du papier. “C’est du pur affichage, tonne un haut fonctionnaire territorial fin connaisseur de l’action publique locale. On fait croire aux gens que la coconstruction existe entre les structures régionales et intercommunales, mais c’est du pipeau.” Et d’ajouter que les schémas de planification instaurés par le législateur “font hurler de rire dans les territoires. On ne va plus aux réunions puisque ça ne sert plus à rien, à part pour adopter de petits amendements, et rien ne dit que ces schémas apporteront réellement quelque chose dans nos territoires”.

Directeur de recherches au CNRS et titulaire de la chaire “Territoires et mutations de l’action publique” à Sciences Po Rennes, Romain Pasquier estime pour sa part que ce couple est “encore au milieu du gué”. Le tandem reste “à géométrie variable” selon les territoires, notamment entre des régions issues de fusions et des espaces dont les périmètres sont restés figés, ajoute le chercheur spécialiste des collectivités territoriales. “Les relations entre régions et intercommunalités vont plus facilement s’approfondir dans un cadre politique stable, à la différence des régions fusionnées”, explique-t-il. Un constat partagé de manière catégorique par Marie-Christine Steckel-Assouère, maître de conférences en droit public à l’université de Limoges : “Ce couple et la rationalisation qu’il concrétise continuera bien sûr à être valorisé quelle que soit la majorité politique et notamment sous l’impulsion des autorités européennes, mais s’il a du mal à fonctionner, c’est sûrement dû à la volonté de privilégier des espaces XXL au sein desquels la répartition et la coordination des compétences risquent de patiner.”

Une mise en œuvre à concrétiser

La philosophie de la loi NOTRe et en particulier de ses schémas régionaux de planification se heurterait-elle donc à la réalité des territoires et à l’étendue des nouveaux périmètres ?  Celles-ci mpêcheraient-elles la mise en place sur le terrain de politiques publiques efficientes ? Les schémas impulseront-ils de véritables dynamiques ou resteront-ils de simples documents ? Il est encore un peu tôt pour le dire compte tenu de la mise en œuvre progressive des compétences et des orientations régionales. “De nombreux équilibres restent encore à trouver et il faudra voir comment les choses évoluent sur chacune des compétences propres des régions et des intercommunalités”, explique l’universitaire Romain Pasquier.

Moderne en tout cas, ce couple a désormais la charge de prouver son efficacité dans sa mise en œuvre sur le terrain et in fine, dans le rendu du service public. “Ce duo a normalement tout pour réussir, mais c’est clair qu’il a encore un peu de difficultés à se mettre en place, souligne Pascal Fortoul, président de l’Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF). On aura quasiment passé un mandat à organiser les choses […] la mise en œuvre reste aujourd’hui à être faite.” Les années à venir diront donc si ce couple est véritablement ce ticket gagnant voulu par l’équipe de François Hollande. C’est connu : à la loterie on ne gagne pas toujours. L’important serait-il alors d’avoir participé et essayé de faire fructifier ce tandem ?