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Axelle Lemaire : “La participation citoyenne échappe au processus classique de la loi”

4 oct. 2018
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IBO/SIPA

Porteuse de la loi “République numérique” depuis le début des travaux de réflexion, initiés en 2014, jusqu’à son adoption, en octobre 2016, en passant par sa mise en consultation auprès des citoyens, Axelle Lemaire revient sur les raisons qui ont motivé ce choix et le bilan qu’elle tire de cette expérience inédite par son ampleur et sa méthode. Troisième volet de notre dossier consacré aux nouvelles formes d'association des citoyens à l'action publique.


Le citoyen doit-il être davantage intégré dans les processus de décision publique, et si oui, pourquoi ?
Le niveau et la nature des exigences démocratiques des citoyens ont évolué, notamment du fait de l’émergence des technologies numériques, qui permettent un accès continu à l’information, et à toute l’information. Laquelle se trouve amplifiée à la fois dans ses flux intrants et sortants, dès lors qu’il est désormais possible, pour toute personne, de faire entendre sa voix. Cela modifie radicalement le rapport au pouvoir, d’autant plus que les démocraties occidentales ont atteint un certain niveau de maturité et qu’il est, selon moi, le bon moment de s’interroger sur l’étape ultérieure de leur perfectionnement. Si les exigences démocratiques des citoyens ont évolué, c’est aussi parce que l’idée que l’expression démocratique ne passe que par le vote, de façon très intermittente et sans notion de redevabilité en continu, apparaît anachronique par rapport au rythme de l’information et à cette capacité d’expression nouvelle. Tout gouvernement démocratique moderne doit donc s’interroger sur les manières d’impliquer davantage les citoyens, dans l’écriture de la loi comme dans tout le fonctionnement des pouvoirs publics.

Vous aviez mené une vaste consultation en ligne dans le cadre de la loi “République numérique”. Pourquoi ce choix, et pourquoi sur cette loi en particulier ?
Nous avons adopté cette approche d’abord parce qu’il y a une culture attachée au monde de la “tech” et à la création d’Internet dans la Silicon Valley qui, pour partie, se veut ouverte et collaborative sur un double modèle : celui de l’organisation des travaux de recherche scientifique, qui sont menés de pair à pair dans un but d’enrichissement mutuel, et celui de l’architecture décentralisée et ouverte d’Internet. Ces deux éléments ont donné une empreinte collaborative forte aux sujets liés au numérique que j’ai voulu respecter. En revanche, je réfute la position qui consiste à dire que le numérique est un sujet par nature consensuel, pour lequel il est facile d’expérimenter ce mode de coconstruction. Les débats au Parlement l’ont bien montré, des positions politiques tranchées ont pu s’exprimer. Simplement, les outils et le processus de coconstruction ont permis d’identifier en amont les points de tension pour les confronter et parvenir à des résultats acceptables pour la majorité la plus large, et même l’unanimité.

Le recours à cette approche participative a-t-elle conféré davantage de poids et de légitimité au texte ? 
Il y a eu plusieurs effets bénéfiques à recourir à ce mode de construction de la loi. D’abord il y avait une envie personnelle très sincère d’expérimenter sur ce sujet. En tant que députée d’Europe du Nord, j’avais pu observer tout ce qui se faisait dans les pays nordiques en la matière, avec une recherche du dialogue démocratique et du consensus et cette culture poussée de la transparence. En entrant au gouvernement, j’ai pensé qu’il fallait mettre à l’œuvre ce que j’apportais comme culture politique personnelle. Il y avait aussi une volonté d’aller chercher les idées et d’enrichir le contenu d’un texte qui était en cours de réflexion, avec une approche assez novatrice dans la mesure où l’État ne se positionnait plus comme le seul “sachant”, mais adoptait une attitude de modestie et d’écoute. Nous avions délibérément décidé de faire le pari de l’intelligence collective, pas uniquement pour une raison d’acceptabilité politique et sociale, mais aussi parce que l’on considérait que le texte serait plus riche en mobilisant davantage d’acteurs. Il n’en reste pas moins que cette acceptabilité a été renforcée, la procédure ayant permis, ensuite, d’instaurer un rapport de force favorable pour gagner des arbitrages, faire accepter le texte par les institutions et faciliter sa mise en œuvre. Et ce à un moment où l’idée même d’un projet de loi était encore fragile.

Comment avez-vous impliqué le citoyen au-delà de l’outil Internet ? 
Le projet de loi ne se résume pas à la consultation de trois semaines, il est le fruit d’un processus d’un an et demi, lancé l’année précédente, lorsque j’avais confié au Conseil national du numérique (CNNum) la tâche d’organiser des travaux destinés à définir la stratégie numérique du gouvernement. Nombre des ateliers ont été organisés en présentiel, dans les territoires, avec des rencontres humaines et des débats. Il ne faut pas oublier que cela a beau avoir été une consultation en ligne au moyen des civic tech, le temps de cocréation n’en a pas été moins long, au contraire. Il y a un risque à considérer que la démocratie participative est forcément plus rapide. À l’époque, j’avais d’ailleurs essuyé des critiques car les promesses du président de la République n’étaient pas tenues, la loi ne voyant pas le jour.

Avez-vous été confrontée à des réticences, ou tout au moins à de la prudence dans le choix de cette approche ? 
Des réticences, non, de la prudence, oui, car c’était la première fois qu’on le faisait en France et en Europe, au moins pour un projet émanant de l’exécutif dans sa version bêta. Il y avait une prise de risque, mais j’ai eu le soutien du Premier ministre [Manuel Valls, ndlr] pour lancer cette méthode. Moi, secrétaire d’État à Bercy, je n’aurais pas pu défendre seule cette approche dans la mesure où il s’agissait d’un texte qui impliquait 18 administrations et modifiait plus d’une douzaine de codes, comme le code civil ou celui des relations avec l’administration. Il y avait un impact interministériel et transversal fort qui supposait un portage politique tout aussi fort. Je considère donc que c’est une démarche qui a réussi, avec son caractère expérimental, notamment parce qu’elle faisait l’objet de ce portage et de cette incarnation très forts.

Quels enseignements avez-vous tirés de cette expérience ? 
Il s’est avéré que la majorité des suggestions qui nous étaient faites ne relevaient pas du domaine de la loi au sens de l’article 34 de la Constitution. Et qu’elles ne relevaient pas non plus toujours du pouvoir réglementaire. Bien des sujets ne pouvaient pas être appréhendés par la seule régulation, comme l’éducation ou l’inclusion numérique… Ne pas aller au-delà du domaine de la loi, dont l’écriture était le but du projet, a pu générer des déceptions parmi les participants. Et j’ai regretté qu’il n’y ait pas eu la possibilité de créer un comité de suivi pour étudier les résultats de cette procédure au-delà du seul cadre de la loi.
Deuxième enseignement, toute la partie réglementaire visant à faire appliquer la loi et à la préciser par des décrets a finalement échappé au dialogue citoyen et à la transparence qui avaient pourtant été instaurés en amont. Aujourd’hui, les zones de la mise en œuvre réglementaire restent des zones grises qui doivent aussi être mises en lumière.

Le temps législatif et le fonctionnement des institutions permettent-ils d’impliquer véritablement le citoyen ? 
Difficilement en l’état actuel. S’il s’agit de s’attaquer au processus législatif, cela suppose de s’interroger systématiquement sur le moment et la manière d’intégrer les résultats de la consultation au processus institutionnel classique. Dans les faits, nous avions un calendrier serré qui laissait peu de place aux allers-retours, pourtant inévitables et indispensables pour faire évoluer le texte à l’issue de la consultation, et faire converger les résultats avec l’avis obligatoire donné par le Conseil d’État. Le texte initial avait déjà fait l’objet d’arbitrages interministériels et reçu les premiers retours des organismes consultés habituellement. Ce processus s’est trouvé bousculé et enrichi par la consultation. Il a donc fallu se tourner encore vers les administrations et demander de nouveaux arbitrages interministériels. Et si ce n’est à le faire à la force du poignet, tout cela ne rentre à aucun moment dans le processus classique d’écriture de la loi. La question, c’est vraiment de savoir quel poids accorder à la voix citoyenne. Heureusement, le gouvernement s’était engagé en amont à donner une réponse justifiée aux propositions les plus votées par les citoyens, ce qui a obligé à mener ces nouvelles négociations et discussions qui sortaient du cadre ordinaire.

La difficulté de la participation citoyenne réside justement dans le lien entre la parole des citoyens et la décision publique. Comment abordez-vous cet enjeu ? 
Il est avant tout indispensable d’être très clair sur l’objectif. Est-il de garantir que la parole des citoyens influera sur la décision politique ou qu’elle sera écoutée ? À partir du moment où le système politique reste un système représentatif, reposant sur des corps intermédiaires et les parlementaires, il m’a semblé très important d’être claire sur la promesse, celle d’apporter des réponses écrites pour expliquer, lorsque les propositions des contributeurs n’étaient pas intégrées, les raisons qui ont motivé la décision politique. Je l’ai vu comme un moyen de renforcer la légitimité de cette décision en éclairant la trajectoire décisionnelle. À l’arrivée, c’est le politique qui continue de décider, mais il affirme une interaction plus directe, immédiate et éclairée grâce à ce type de procédure.

Diriez-vous que l’expérience “République numérique” a fait des petits et a fait avancer la démocratie participative ?
Indéniablement. Mais il reste à transformer l’essai au niveau national. Aujourd’hui les expérimentations les plus intéressantes se font au niveau local, en raison du lien de proximité plus étroit entre les collectivités et leurs administrés, et à un agenda qui traite plus naturellement les problématiques relevant de la vie quotidienne. Mais il est certain que l’expérience a fait des petits dans le débat public et permis de consolider l’écosystème des porteurs de projets, à l’origine d’associations ou de start-up pour développer des solutions qui permettent d’améliorer le dialogue citoyen. Je pense notamment à Système D !, l’incubateur d’innovations démocratiques créé dans la foulée de la loi. Il me semble que le niveau d’attente des citoyens en ressort aussi plus élevé, et qu’une réflexion sérieuse doit être engagée sur la place de la contribution citoyenne collaborative au sein de l’appareil institutionnel. Il est aussi question de transformer le CESE [Conseil économique, social et environnemental, ndlr] en chambre de la société civile. J’approuve cette transformation, mais je crains qu’elle ne soit qu’un prétexte pour ne pas raccrocher les enjeux d’interaction citoyenne aux institutions-cœurs que sont le Parlement et l’exécutif.

Propos recueillis par Émile Marzolf