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Régions-intercommunalités : premier état des lieux d’une coopération balbutiante

5 oct. 2018, PAR Bastien Scordia
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© Nicolas Messyasz/SIPA

Les ambitions posées par le cadre législatif étaient grandes, mais qu’en est-il sur le terrain ? Tour d’horizon des dynamiques à l’œuvre dans ce troisème volet de notre dossier consacré au couple régions-intercommunalités. 


Quel bilan pour la coconstruction des dynamiques économiques ? C’est sans conteste le domaine où la coopération entre les régions et les intercommunalités est la plus avancée. Et ce au travers de la montée en compétences de ces échelons respectifs et surtout des schémas régionaux de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) promus par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). Prescriptifs et s’imposant donc aux autres collectivités, ces schémas (d’une durée de cinq ans) constituent la véritable feuille de route des régions en matière d’aide aux entreprises. Leurs principales prérogatives : définir les orientations régionales de soutien à des filières et secteurs d’activité stratégiques et organiser sur le territoire régional la complémentarité des actions des différentes parties prenantes de la stratégie régionale. Toutes les régions ont aujourd’hui adopté lesdits schémas, aux intitulés aussi divers que variés : “La Normandie, ses entreprises, l’économie de demain”, adopté en novembre 2016 ; “Les nouvelles performances de notre économie régionale”, adopté par la région Centre-Val de Loire en décembre 2016 ; ou encore “Be Est”, pour la région Grand Est, qui a clos le bal des signatures des schémas en avril 2017. Si la loi NOTRe de 2015 prévoyait la tenue obligatoire de concertations entre régions, communautés et métropoles préalablement à l’élaboration des schémas, les retours d’expérience sont contrastés. “Les conditions dans lesquelles s’est effectuée la coélaboration des schémas régionaux n’ont pas été optimales”, souligne une étude détaillée des SRDEII publiée en février 2018 par l’Assemblée des communautés de France (ADCF). Plusieurs éléments “dommageables à la qualité” des échanges entre les communautés et leurs régions sont recensés par cette étude. Premièrement, “contrairement aux métropoles et aux plus grandes agglomérations, les petites communautés ont été peu sollicitées par les régions pour participer aux réunions préparatoires et à l’élaboration de la stratégie régionale, bien qu’elles accueillent un grand nombre d’habitants et un large réseau de très petites entreprises”. Deuxièmement, les concertations “se sont caractérisées par leur étendue et leur rapidité, parfois qualifiées de grand-messes”, ajoute l’étude. Compte tenu de la phase de réorganisation des services régionaux intervenue ces dernières années, les communautés ont par ailleurs souligné leurs “difficultés” à connaître lors de l’élaboration des schémas “la manière dont les régions entendaient concrétiser leurs orientations”. Du côté de Régions de France (ex-ARF), l’on estime qu’en matière de construction des schémas, “il n’y a pas eu de problèmes majeurs, même si selon les territoires, la concertation a été plus ou moins fluide”. L’ensemble des intercommunalités “ont bien été associées sur les SRDEII”, ajoute l’association.

Développement économique : le temps de l’action est venu. Charge en effet désormais aux élus régionaux et communautaires de mettre en œuvre les orientations fixées et approuvées via l’adoption par les conseils régionaux des SRDEII. “Ces schémas ont tracé les lignes des actions que les régions comptent mener sur leurs territoires, explique Nicolas Portier, délégué général de l’ADCF. Ils doivent maintenant trouver leur concrétisation dans des documents de mise en œuvre opérationnelle”. Une étape “cruciale” qui, selon lui, “sera le thermomètre de la territorialisation des stratégies régionales” en matière de développement économique. Qu’il s’agisse de feuilles de route, de partenariats, de conventions ou de contrats, les SRDEII fixent en effet le cadre et les modalités de la territorialisation des actions économiques régionales. Comme l’explique l’ADCF, leur mise en œuvre passe “principalement” par la voie du conventionnement et de la contractualisation, dont les phases de négociation sont en cours, voire déjà actées. À titre d’exemple, la région Bretagne a notamment entrepris de signer des conventions avec les 59 intercommunalités composant son territoire. Articulée autour de 3 volets (volet stratégique avec le choix par l’établissement public de coopération intercommunale [EPCI] d’une filière prioritaire, volet dispositif de soutien des entreprises qui prévoit que les ECPI peuvent venir abonder les dispositifs régionaux et volet organisation du service public de l’accompagnement des entreprises), la majeure partie d’entre elles ont déjà été signées. “Ces conventions de partenariat sont l’illustration du renforcement du partenariat stratégique entre les régions et les intercommunalités. Le tout au service de l’action publique comme privée”, juge Sébastien Miossec, président de la communauté d’agglomération Quimperlé Communauté, dans le Finistère, collectivité signataire d’une convention avec la région Bretagne au début de l’année.

Jongler avec les aspirations métropolitaines. De l’aveu de plusieurs observateurs, le couple régions-intercommunalités pourrait en pâtir en matière de développement économique. Même si les dernières lois de réforme territoriale ont clairement déterminé les compétences des uns et des autres, la question de la concurrence entre les territoires “n’est pas encore complétement tranchée”, explique l’universitaire Romain Pasquier. “Les conditions d’un affrontement ont été créées entre les régions et les espaces métropolitains”, juge, défaitiste, un haut fonctionnaire territorial passé dans chacun des niveaux de collectivités. “Par définition, les métropoles ont plus d’atouts que d’autres territoires et parlent directement aux investisseurs, ajoute un acteur régional. Les régions, par construction, penseront aux métropoles et à l’ensemble des territoires, ce qui n’est pas forcément le cas des métropoles en retour.” Dans leur viseur notamment, le manque de clarté autour de la répartition des rôles en matière d’accompagnement des entreprises. Contrairement aux autres EPCI à fiscalité propre, les métropoles peuvent agir sans intervention préalable de la région, notamment pour les subventions à des organismes ayant pour objet exclusif de participer à la création ou à la reprise d’entreprise. La loi NOTRe prévoit par ailleurs qu’en cas de désaccord d’un conseil de métropole avec les orientations prévues dans les SRDEII, la métropole peut élaborer son propre document d’orientation stratégique. “Même s’il doit prendre en compte les orientations régionales, le législateur, en instituant cette mesure, fait monter la concurrence entre les territoires et risque d’entraver la mise en place d’une réelle stratégie territoriale”, explique le haut fonctionnaire territorial. “Personne n’est arrivé à ce point-là, estime Olivier Landel, délégué général de France urbaine. Ça n’aurait aucun sens d’arriver à cette situation, la loi est plutôt censée aboutir à une forme de complémentarité que de concurrence.” Et d’ajouter que cette disposition est une mesure de “bon sens permettant de savoir ce qu’il faut faire en cas de désaccord”. Un pragmatisme utile pour l’élaboration des schémas dans les décennies à venir ?

Les Sraddet cherchent leur voie. Ce nouvel sigle – pour schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires – constitue, après le SRDEII, le deuxième document phare de planification institué par la loi NOTRe de 2015 et de concrétisation du couple constitué par les régions et les intercommunalités. De portée prescriptive comme le SRDEII, ce schéma a pour ambition de rationnaliser plusieurs schémas de planification existants en fusionnant dans un seul document intégrateur les actuels schéma régional d’aménagement et d’égalité des territoires (SRDAT), schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT), schéma régional de l’intermodalité (SRI), schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) ou encore plan régional de prévention des déchets (PRPD). Ce “superschéma” sera par ailleurs opposable aux autres documents de planification à l’échelle locale, et notamment ceux dont les espaces communautaires détiennent la compétence (plans locaux d’urbanisme, plans de déplacement urbain, plans climat air énergie territoriaux), qui devront prendre en compte les orientations du Sraddet. Censés être adoptés en 2019-2020, ces schémas sont aujourd’hui en cours d’élaboration dans les 11 régions concernées par le dispositif. L’Île-de-France, la Corse et les régions d’outre-mer sont en effet exemptées de l’élaboration de Sraddet puisqu’elles sont régies par des documents spécifiques. Les entités régionales sont donc à l’œuvre pour élaborer leurs schémas. Un processus qui nécessite impérativement un dialogue nourri avec les communautés pour la rédaction des lignes directrices des Sraddet et ce d’autant plus que ces espaces communautaires ont vu leurs compétences renforcées en matière d’aménagement, de développement et d’égalité des territoires. En ce sens, la région Hauts-de-France a par exemple mené avec les élus communautaires et les représentants de syndicats mixtes de projets des conférences où ont été abordés ses questionnements dans 9 territoires de dialogue articulés autour des actuels pôles métropolitains. En région Occitanie, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), en partenariat avec l’Association des directeurs généraux des collectivités locales (ADGCF) et les services régionaux, a instauré une démarche d’accompagnement des directeurs généraux pour les aider à rédiger des contributions au projet de Sraddet. Dans les autres régions, l’association et la sollicitation des intercommunalités par les régions figurent aussi en bonne place. Sans conteste ambitieuse, la philosophie de ce document divise néanmoins. Quand certains y voient un document de plus, dont la réalisation promet d’être difficile compte tenu du défi de coordonner les méthodologies et modalités propres à chaque schéma existant mais aussi de la tutelle déguisée des régions, les représentants des associations d’élus principalement concernées par l’élaboration de ces schémas voient leur arrivée d’un bon œil. “Le travail est en cours pour aboutir à un niveau de prescriptivité convenable permettant la pleine prise en compte des intérêts communautaires et la réalisation de leurs projets sur leurs territoires”, explique-t-on à Régions de France. Du côté de l’ADCF, comme l’explique son délégué général, Nicolas Portier, l’on fait le pari d’un document “intégrateur qui ne doit pas être seulement vu comme un superdocument d’urbanisme, mais comme un document d’organisation notamment des actions intercommunales”. Charge désormais aux Sraddet d’aboutir à un véritable mode d’emploi de la planification territoriale.