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Réforme des retraites : vers un changement à la fois progressif et structurel pour les fonctionnaires

10 oct. 2018, PAR Pierre Laberrondo
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Les premières pistes de réforme laissent présager un mode de calcul unique des droits à la retraite pour le secteur public comme pour le privé, avec une prise en compte des primes, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui dans le public. Une petite révolution dans la fonction publique, qui entraînera une réflexion sur les modes de rémunération.


Attendu de pied ferme par les partenaires sociaux, le gouvernement d’Édouard Philippe a un peu levé le voile, mercredi 10 octobre, sur la future réforme des retraites en présentant les premiers grands principes du système “universel” voulu par Emmanuel Macron. Après une trêve estivale longue de trois mois, le haut-commissaire à la réforme des retraites, Jean-Paul Delevoye, a mis sur la table quelques réponses : une quinzaine de lignes directrices qui reprennent en partie les engagements du candidat puis du Président Macron.

Le changement sera radical pour les fonctionnaires, qui cotiseront “au même niveau” que les salariés du privé et dont les primes “seront prises en compte pour le calcul des droits à retraite”, ce qui n’est pas le cas actuellement. Dans le privé, le calcul des droits se fait aujourd’hui sur les vingt-cinq dernières années, alors que dans le public, seuls les six derniers mois d’activité sont pris en compte. Aucune précision n’est donnée à ce stade sur le nombre d’années qui pourraient être prises en compte pour le calcul de la pension.

Part de l’indemnitaire faible chez les enseignants

Compte tenu de la structuration même des rémunérations dans la fonction publique (aujourd’hui très hétérogène), des agents publics dont la part des primes dans le salaire est assez importante pourraient, à système constant, sortir gagnants, tandis que d’autres, pour lesquels la part indiciaire est très forte et l’indemnitaire archifaible, comme les enseignants, pourraient y perdre.

Selon la dernière édition (2017) du rapport sur l’état de la fonction publique, la part des primes et indemnités (y compris l’indemnité de résidence et le supplément familial de traitement) dans le salaire brut s’établit en moyenne pour les fonctionnaires à 22,6 %. Cette part est relativement homogène dans les trois versants et s’élève à 22 % dans la fonction publique d’État (20,2 % hors indemnité de résidence et supplément familial de traitement), soit moins que celles observées dans les deux autres versants : 23,4 % dans la territoriale et 22,1 % dans l’hospitalière. Hors enseignants, cette part est cependant plus importante dans l’État : 30,3 % [lire à ce sujet notre encadré ci-dessous].

Dans le secteur public, il existe par ailleurs, depuis la loi de 2003 sur les retraites, un régime de retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP). Ce régime obligatoire par points permet de verser aux fonctionnaires de l’État, des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers une retraite complémentaire calculée à partir des primes, des indemnités et des avantages en nature qui, avant la réforme de 2003, n’étaient ni cotisés ni pris en compte dans le calcul de leur pension.

Une réforme des modes rémunération ?

Dans ce contexte, la réforme des retraites en gestation pourrait avoir un effet “château de cartes”, avec des conséquences plus larges à terme pour la fonction publique, et notamment une révision des modes de rémunération. Le document présenté ce 10 octobre aux partenaires sociaux ne s’y trompe d’ailleurs pas, en indiquant qu’une “concertation aura lieu sur les conséquences à tirer de la réforme en termes d’évolution des carrières et des rémunérations, au fur et à mesure de la montée en charge des effets du nouveau système”.

La transition vers le nouveau système “sera très progressive” et ne concernera ni les retraités actuels ni “ceux qui seront à moins de cinq ans de l’âge de départ lors de l’adoption de la loi”, dont la discussion au Parlement est envisagée “dans le courant de l’année 2019”.

Cela faisait des mois que les syndicats attendaient “que le gouvernement sorte du bois”, comme l’a résumé Pascal Pavageau, de Force ouvrière. À l’instar du leader de FO, les principaux chefs de file syndicaux et patronaux sont venus au ministère des Solidarité et de la Santé pour obtenir des précisions sur ce chantier social monumental.

Ainsi, on savait déjà que le futur système “remplacerait les 42 régimes de retraite existants” tout en restant “public, par répartition”, avec la promesse qu’“un euro cotisé vaudra les mêmes droits pour tous les Français”. Désormais, on sait qu’il sera financé par “tous les assurés”, qui cotiseront “dans la limite de 120 000 euros bruts annuels” de revenus d’activité.

Incertitude sur l’“âge pivot”

Échaudé au printemps par la polémique sur une possible suppression des pensions de réversion, l’exécutif assure désormais que ce dispositif de solidarité sera maintenu, de même que le minimum de pension pour les bas salaires et les carrières hachées. Par ailleurs, l’âge légal “à partir duquel on pourra liquider ses droits restera fixé à 62 ans”, ce qui correspond à la ligne rouge tracée par les syndicats.

Le haut-commissaire devra encore préciser si un “âge pivot” sera créé pour inciter les travailleurs à partir plus tard que l’âge légal, sur le modèle des retraites complémentaires des salariés du privé, qui subissent une décote s’ils partent avant 63 ans.

Le lien entre taux de primes et indice de traitement en question
En 2012, une étude établie par la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) pour le Conseil d’orientation des retraites analysait le lien entre taux de prime et indice de traitement pour les agents de l’État, qu’ils soient considérés en catégorie active (les agents exerçant des fonctions présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles) ou pas (les autres, dits en catégorie sédentaire). En analysant les sédentaires non enseignants, l’étude relevait ce qui peut sembler une évidence, à savoir que plus l’indice de traitement est élevé, plus le taux de primes l’est. Le taux moyen de primes pour les agents sédentaires non enseignants rémunérés aux indices les plus faibles était de 28 %, contre 60 % pour les agents ayant atteint les indices les plus élevés. Pour les agents placés en catégorie active non enseignants, il n’apparaissait pas de relation nette entre taux de primes et indice de traitement. Ainsi, pour les catégories actives de 50 à 54 ans, les agents rémunérés aux indices les plus faibles avaient un taux moyen de primes de 47 %, contre 55 % pour ceux rémunérés aux indices les plus élevés.