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Haute fonction publique : les propositions chocs des sénateurs

11 oct. 2018, PAR Pierre Laberrondo
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WITT/SIPA

La commission d’enquête sénatoriale sur les mutations de la haute fonction publique suggère des pistes pour une meilleure gestion des agents de catégorie A + et pour renforcer l’encadrement du passage dans le secteur privé.


Des propositions un peu disruptives. Dans la droite ligne de la quarantaine d’auditions parfois “punchy” organisées ces derniers mois, la commission d’enquête sénatoriale sur les mutations de la haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République a formulé plusieurs propositions visant à réformer cette frange du pouvoir administratif (cliquez-ici). Cette commission d’enquête avait été initiée à la demande du sénateur du Var Pierre-Yves Collombat et de ses collègues du groupe Communiste, républicain, citoyen et écologiste, qui se posaient notamment la question de savoir s’il s’était constitué au fil du temps une caste privilégiée… Les pantouflages et les rapports public-privé étaient aussi largement dans le viseur.

“Plusieurs critiques sont traditionnellement adressées à la haute fonction publique : celle d’être en décalage par rapport aux réalités de terrain et d’incarner un pouvoir purement technocratique ou, pire, bureaucratique ; celle de s’être constituée en caste ayant accaparé le pouvoir ; celle enfin de ne pas servir les intérêts de l’État. Ces critiques sont injustes au regard de la compétence et de la loyauté de la fonction publique française”, répond le rapport – archicourt (8 pages, hors les annexes et les comptes rendus d’audition) – de la commission.

Citation de Karl Marx

En coulisse, la rédaction du rapport paraît avoir été délicate, puisque le rapporteur, Pierre-Yves Collombat, toujours très en verve au cours des auditions, a été autorisé à publier un deuxième texte présenté comme la “position personnelle du rapporteur”, qui apparaît dans la rubrique “Rapports” du site Web du Sénat, à côté du rapport officiel de la commission. Un “rapport bis” en somme, long et au ton très différent, qui se conclut par une citation de Karl Marx (cliquez-ici).

“Le rapporteur a voulu prendre des positions qui ne convenaient pas à la majorité de la commission d’enquête [dominée par la droite et le centre, ndlr] notamment sur les politiques publiques portées par Bercy et l’endogamie de la haute fonction publique, indique une source sénatoriale. Nous avons eu quelques valses hésitations sur la mise en forme. C’est assez inhabituel chez nous.”

Le rapport officiel de la commission tient, lui, en 33 propositions et reprend d’abord à son compte une vieille revendication des organisations de la haute fonction publique : donner une existence légale à la catégorie A + (qui n’existe pas dans les faits au-delà de l’expression), afin qu’elle puisse être “clairement identifiée” et faire l’objet de mesures spécifiques, notamment le financement d’études sur les parcours administratifs. La question des passages des hauts fonctionnaires vers le privé pose la question des perspectives de carrière qui leur sont offertes par l’État, jugent les sénateurs.

L’État, comme tous les employeurs, notent les auteurs du rapport, “se trouve aujourd’hui soumis aux aspirations nouvelles des jeunes actifs à plus de responsabilité et de mobilité, dans un contexte de mutations économiques et technologiques. Cependant, au-delà même des quelques cas de personnes arrivées très jeunes à des postes de responsabilité élevée et sans possibilité de progression fonctionnelle, l’État paraît avoir quelques progrès à faire afin de permettre à tous ceux qui ont choisi de le servir de rester dans le secteur public”.

Revendications anciennes

Proposition phare du rapport : la création d’une direction des ressources humaines interministérielle et placée auprès du Premier ministre pour tous les fonctionnaires de catégorie A +. Et ce pour fournir des perspectives de carrière cohérentes et éviter la “démotivation, voire les exclusions de fait de la fonction publique de hauts fonctionnaires désireux de servir l’État”.

Cette DRH serait notamment “garante” de l’adéquation des recrutements et des postes à pourvoir en publiant annuellement la liste des besoins dans les différents ministères. Elle serait aussi chargée de publier régulièrement le panorama des secteurs de compétence nécessaires à l’État et des besoins de postes dans ces domaines.

Des propositions qui font écho à des revendications anciennes d’organisations professionnelles ou syndicats du secteur public et auxquelles les ministères sont évidemment vigoureusement opposés. “Pour dire les choses, le rêve parfois, c’est de dire « il faudrait une DRH unique, centralisée, pour l’État ». Je n’y crois pas une seconde”, a ainsi jugé le 3 juillet, lors de son audition par la commission d’enquête, Thierry Le Goff, patron de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). “L’objectif n’est pas de dire à un moment donné qu’on va regrouper l’ensemble de la gestion de l’ensemble des ministères dans une énorme DRH de l’État qui serait une sorte de mastodonte qui aurait beaucoup de mal à fonctionner. L’important, c’est de trouver des secteurs, sans doute, où il faudrait dépasser parfois les logiques très ministérielles, parfois en silos et encore parfois un peu fermées sur elles-mêmes. Sur l’encadrement supérieur, on a encore des marges de progrès à faire”, a toutefois reconnu l’ancien DRH du ministère de l’Éducation nationale et de la mairie de Paris, avec le sens de la diplomatie qu’on lui connaît.

Respect des réserves émises par la Commission de déontologie

S’agissant des passages du public au privé, la commission d’enquête préconise notamment de réduire la durée de disponibilité de dix à six ans et de durcir les règles pour les agents ayant exercé des responsabilités dans le domaine des données publiques et du numérique (une réponse à certains départs récents pour les Gafa), sans dire toutefois comment il serait possible de juridiquement les distinguer. Dans le même registre, la Commission de déontologie se verrait attribuer un rôle d’investigation des déclarations et du respect des réserves qu’elle émet, ces fonctions étant actuellement du seul ressort de la hiérarchie du fonctionnaire désireux de passer dans le privé. Les sénateurs jugent aussi souhaitable un renforcement du rôle de l’administration d’origine avec une responsabilité directe du chef de corps ou du directeur de l’administration d’origine s’agissant du respect des réserves formulées par la Commission de déontologie, et un suivi annuel.

Sans grande surprise, la commission d’enquête a été obligée de constater que la question des allers-retours vers le privé ne touche pas tous les hauts fonctionnaires, ni tous les anciens élèves de l’ENA, mais seulement une petite partie d’entre eux, surtout sortis dans les grands corps.

“Si l’existence de l’ENA et son rôle ne sont pas en question, la question du recrutement des « grands corps », Conseil d’État, Cour des comptes, inspection des Finances, dont les membres issus de l’ENA sont les plus susceptibles de partir vers le secteur privé, se pose”. La commission souhaite que l’affectation des nouveaux hauts fonctionnaires se fasse sur des postes prioritaires pour l’administration pendant une durée de quatre à cinq ans avant de recruter ceux qui seront affectés dans les grands corps.

Suggestion de fusion

Un vieux débat. Le gouvernement Philippe a, lui, choisi de demander aux élèves sortis dans les grands corps de servir, au bout de deux ans, sur des missions prioritaires. Une mesure qui a permis à ce stade aux grands corps de sauver l’essentiel à leurs yeux – le raccordement direct à l’ENA –, même si elle perturbe un peu leur processus d’initiation interne bâti sur quatre ans.

Les sénateurs ont gardé le meilleur pour la fin : “Afin d’éviter que la plus grande partie des membres de ces corps n’exercent en dehors des services pour lesquels ils ont été recrutés, avec les difficultés de gestion qui en résultent, la commission d’enquête souhaite qu’il soit procédé à la fusion de l’inspection des Finances avec le Contrôle général économique et financier [un corps de débouchés spécialisé dans l’audit et qui ne recrute donc pas de juniors, ndlr].” L’idée n’est pas plus argumentée. Les chiffres récupérés par la commission montrent que 38 % des membres de l’IGF servaient en 2017 dans ce corps et 62 % en dehors, dont 22 % en détachement et 34 % dans le privé.