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Deux ans après la loi Lemaire, où en est l’“open data” ?

11 oct. 2018, PAR Emile Marzolf
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Le 7 octobre 2016, était promulguée la loi pour une République numérique, avec une série de dispositions en faveur de l’ouverture des données publiques (open data). Deux ans plus tard, et alors que le principe d’open data “par défaut” entre pleinement en vigueur, focus sur l’état d’avancement de l’ouverture des données publiques.


“Il faut continuer d’ancrer dans la pratique le principe de diffusion spontanée, et que les administrations intègrent cette obligation.” Voici, en une phrase, tout le travail qui reste à accomplir pour que les principes de l’open data soient entièrement mis en œuvre, selon Laure Lucchesi, directrice de la mission Etalab. Le 7 octobre 2018 a marqué la dernière étape formelle d’entrée en application des dispositions relatives à la transparence des données publiques de la loi pour une République numérique, dite loi Lemaire.

Cette loi, promulguée le 7 octobre 2016, a en effet renversé la logique de mise à disposition des données publiques qui prévalait jusqu’à présent. Désormais, les administrations doivent publier d’elles-mêmes les données publiques qu’elles détiennent.

Une évolution qui s’est faite en trois étapes distinctes. La première échéance, tombée en avril 2017, a donné lieu à la publication obligatoire des documents obtenus par le biais d’une demande d’accès Cada (Commission d’accès aux documents administratifs). Une disposition élémentaire qui devait garantir l’égalité devant l’information publique en évitant qu’un document administratif ne soit communiqué qu’à son demandeur, instaurant de fait une asymétrie d’information entre citoyens et entre entreprises. Le 7 octobre 2017, un an après la promulgation de la loi, ce fut au tour des documents contenus dans les répertoires d’information publiques d’être publiés. Enfin, le 7 octobre 2018, étape la plus cruciale, l’ensemble des données d’intérêt social, économique ou environnemental doivent être publiées par défaut, c’est-à-dire de manière spontanée, sans contrainte.

Les associations montent au créneau

Si de nombreuses données ont été ouvertes, notamment pour constituer une base de données de référence composant le "service public de la donnée", bien du chemin reste à faire. D'autant que le rythme d’ouverture des données ne semble pas être assez rapide au goût des associations qui militent pour la transparence de l'action publique.

Reconnaissant des dispositions réellement positives dans la loi “République numérique”, Tangui Morlier, administrateur de l’association Regards citoyens, déplore qu’elles ne soient pas davantage mises en application. “Les administrations n’ont pas forcément le temps de se pencher sur ce sujet, et comme nous l’avions pressenti, si l’on ne donne pas le pouvoir au citoyen d’imposer la mise en application, l’ouverture ne se fait jamais”. Parmi ces dispositions, on retrouve notamment la possibilité qui est offerte au citoyen de saisir le juge administratif en cas de refus d’ouverture par une administration.

Un levier juridique que ne s’est pas privée d’actionner l’association Ouvre-boîte, à l’origine de l’ouverture de plusieurs codes sources de logiciels de l’administration, dont trois de la direction du Trésor le 5 septembre dernier. Sur les 15 demandes d’ouverture qu’elle a émises en un peu plus d’un an, aucune n’a été satisfaite dans le délai légal d’un mois prévu par la loi Lemaire et une seule l’a été sans avoir eu besoin de saisir la Commission d’accès aux documents administratifs. L’association a en outre été obligée de déposer 3 recours devant le tribunal administratif et vient tout juste de lancer un service pour permettre aux agents d’exfiltrer” les documents que leur hiérarchie ne veut pas ouvrir, « sans raison légitime ».

Une Cada sous l’eau

La loi “République numérique” avait anticipé les difficultés et résistances des administrations face à l’open data, grâce à ce mécanisme de recours devant le tribunal administratif, tout en maintenant la nécessité de saisir la Cada au préalable. Le législateur avait également anticipé la complexité de la procédure Cada et permis à quiconque d’aller directement au contentieux une fois le délai d’un mois épuisé par la commission. Un délai jugé “irréaliste” par le président de la Cada, Marc Dandelot, compte tenu de ses maigres moyens et de la nature des demandes, toujours “plus complexes” et reposant non plus sur un “document simple et ponctuel mais sur un volume de documents parfois considérable” dont l’ouverture est réglementée par une profusion de codes et lois.

Le problème, c’est qu’une fois que cela devient du contentieux, cela prend beaucoup de temps. “Pour les registres d’information publique [qui devaient être publiés dès le 7 octobre 2017, ndlr], le tribunal administratif n’a toujours pas rendu ses jugements”, donne pour exemple Tangui Morlier. Du côté d’Ouvre-boîte, on affirme que les délais peuvent aller jusqu’à six mois pour une demande Cada et jusqu’à un an et demi pour l’ouverture effective, après jugement du tribunal. Une situation qui se justifie, pour la Cada, par un manque cruel de ressources face à l’augmentation de son activité. L’autorité ne dispose en effet que de 13 ETP pour traiter un nombre de dossiers en hausse constante, passé de 6 573 en 2014 à 7 100 en 2017. De fait, les délais d’instruction n’ont cessé de s’allonger pour atteindre 93 jours en moyenne, contre seulement 51 jours en 2013.

Timide ouverture des administrations

“Les incitations [à l’ouverture] actuelles pour les administrations sont essentiellement le préjudice en termes d’image en cas de procès perdu et les moyens consacrés à la défense dans le contentieux”, tranche un membre de l’association Ouvre-boîte.

Pour autant, Paula Forteza, députée de la majorité qui travaille sur ces questions, veut croire en un équilibre entre l’approche qui consiste à contraindre les administrations à ouvrir leurs données par des outils juridiques et une approche plus incitative, qui consiste à travailler avec elles pour leur montrer les impacts positifs de l’open data, notamment à travers des hackathons et le développement de produits innovants. Cet équilibre permettrait “que l’open data ne soit pas vu comme un poids mais comme une opportunité d’améliorer les politiques publiques” par les administrations.

D’autant plus que ces dernières ne sont pas toujours au fait des dernières dispositions ni équipées pour les faire appliquer. Certaines administrations, notamment techniques, comme la direction générale de l’aviation civile, n’ont tout simplement pas pris acte de la gratuité de l’accès aux données instaurée par la loi Lemaire. Pour d’autres, la difficulté relève le plus souvent d’un manque de formation technique et de précision pratique, compte tenu du caractère très généraliste de ce que sont des données d’intérêt social, économique ou environnemental.

“Au-delà de la question de la résistance des administrations, il peut y avoir des interrogations légitimes : il n’est pas toujours aisé pour une administration d’identifier toutes ses données éligibles ni de savoir par où commencer”, explique ainsi Laure Lucchesi, directrice de la mission Etalab, qui accompagne le mouvement open data dans la sphère publique. Pour Paula Forteza, il est néanmoins impératif que les administrations et les exécutifs conçoivent l’open data comme “une vraie politique publique sur laquelle il faut investir et qui nécessite un portage politique ambitieux”.

Culture à diffuser

Au plus haut niveau de l’État, la mission Etalab travaille justement depuis 2011 à diffuser la culture de la transparence et du partage des données dans le secteur public à travers des ateliers et événements. “Il y a une transformation culturelle et un état d’esprit à changer au plus haut niveau, chez les ministres, les directeurs d’administration et au niveau des agents publics des directions métiers”, reconnaît Laure Lucchesi, directrice de la mission.

L’open data en tant que mouvement a, selon elle, constitué une première étape de prise de conscience par les administrations des enjeux de la donnée, et qui leur a surtout montré “que la transformation numérique passe par le fait d’avoir une véritable politique de la donnée, avec non seulement de l’ouverture, mais aussi une gouvernance et des échanges de données avec des partenaires internes ou externes aux administrations en s’appuyant sur des référentiels et des API, avec enfin, l’exploitation de ces données par les datasciences et l’intelligence artificielle pour prendre les meilleures décisions”. Un projet ambitieux qui passe, en premier lieu, par une montée en qualité de la donnée produite, priorité que s’est donnée l’administrateur général des données, Henri Verdier, dans son dernier rapport.

Approfondir la politique de la donnée

Les administrations voient donc beaucoup plus loin que le seul caractère démocratique de la transparence. Désormais, c’est tout un écosystème de la donnée de qualité et de l’innovation qu’Etalab et le secrétariat d’État au numérique s’attachent à structurer. Cela passe, notamment, par la création d’un réseau d’administrateurs ministériels des données afin de mieux coordonner les politiques ministérielles en la matière (pour le moment, au nombre de 7). Car chaque ministère a ses propres enjeux et projets. Et sa propre maturité. Un degré de maturité qui reflète “les problématiques d’organisation et de gouvernance de chaque ministère, avec des subsidiarités plus locales liées par exemple à l’existence des académies dans l’Éducation nationale, ou des bases de données plus ou moins centralisées”, explique Laure Lucchesi.

Pour vanter les bienfaits de l’open data “par défaut”, la mission Etalab a modifié sa communication et remplacé l’expression “par défaut” par l’expression “par principe”, moins péjorative. Mais surtout, elle mise beaucoup sur l’expérimentation. C’est d’ailleurs tout l’enjeu d’un programme comme les Entrepreneurs d’intérêt général. Celui-ci réunit agents publics et innovateurs autour de projets principalement liés à la donnée et permet notamment de décloisonner les administrations et leurs données, en plus d’améliorer leur fonctionnement ou la fourniture d’un service public. “Plus les administrations seront familiarisées avec le fait de traiter et d’échanger ces données avec des partenaires, plus elles auront le réflexe de les ouvrir par défaut”, analyse la directrice de la mission.

Dans cet effort de pédagogie à l’endroit des administrations, la Cada travaille, en partenariat avec la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil), à la rédaction d’un guide pratique censé faire la lumière sur les obligations qui pèsent sur les administrations et sur les données concernées par l’ouverture. Il devrait être publié entre la fin de l’année 2018 et début 2019. De son côté, Paula Forteza dit réfléchir au lancement d’une démarche parlementaire pour évaluer la mise en application de la loi Lemaire.
 

Data.gouv poursuit son ascension

Il reste très difficile de mesurer avec précision le degré d’ouverture des données publiques par chacune des administrations. D’autant plus que le nombre de jeux de données n’est souvent pas le meilleur indicateur, certains pouvant contenir des milliers de données et d’autres seulement une poignée, ou n’avoir que peu d’utilité. Toujours est-il que la plate-forme nationale Data.gouv connaît une activité croissante. À titre indicatif, en 2016, elle contenait 86 967 “ressources”, contre 150 000 en 2018.
Côté communauté, la plate-forme réunissait 17 880 contributeurs actifs en 2016, contre 26 932 en 2018. Au total, le site a reçu plus de 2,6 millions de visites en 2017, selon Etalab, palier déjà atteint en septembre pour l’année 2018, contre 1,5 million de visites en 2016.