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Yves Sintomer : “Sur la participation citoyenne, la France fait du surplace”

14 sept. 2016, PAR Pierre Laberrondo
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© CNRS photothèque - Cyril Fresillon

Le processus de décision reste en France globalement hors de portée pour les citoyens, estime Yves Sintomer, professeur de science politique à l’université de Paris-VIII et spécialiste de la démocratie participative. Pour avancer, il faudrait “du courage politique et une certaine vision. Or les deux font défaut”, juge-t-il. Une analyse éclairante alors que s'ouvre le Partenariat pour un gouvernement ouvert. 


La France progresse-t-elle en matière d’association des citoyens aux décisions publiques ?
Je n’observe guère de progression. Le gouvernement et, au-delà, l’immense majorité de la classe politique restent énormément en retard par rapport à une demande sociale répétée de façon régulière, et exprimée notamment dans des manifestations ou des sondages. On a l’impression que la France fait globalement du surplace.

À quoi cette situation tient-elle ?
Cette situation résulte d’une politique de l’autruche, devant le discrédit croissant et structurel de la politique. Il reste plus facile de dire qu’il s’agit d’un problème de communication, qu’il faut mieux faire comprendre aux citoyens les raisons de l’action gouvernementale, plutôt que de prendre les problèmes à la racine. D’autre part, l’ampleur du retard accumulé implique que les changements suivis d’effet soient importants. Il faudrait pour cela du courage politique et une certaine vision. Or les deux font défaut.

Comment la France se situe-t-elle par rapport aux autres pays ?
Nous sommes dans une crise ressentie de manière très forte et particulière en France, du fait des spécificités des institutions de la Cinquième République. Le pays est fortement centralisé, avec un président tout-puissant et une tradition républicaine qui verse facilement dans le paternalisme. Ces facteurs entraînent un ressenti particulier de cette crise, qui est cependant généralisée. Les démocraties libérales d’Europe occidentale ont globalement fait très peu de réformes de leurs institutions dans les deux à trois dernières décennies, alors même que la société a profondément changé. La Suisse reste le seul pays européen où une majorité de citoyens est satisfaite de ses institutions. Ce n’est pas un hasard : c’est le pays le plus décentralisé, bâti sur un fédéralisme fort, et au sein duquel démocraties directe et représentative sont combinées. La classe politique y est moins professionnalisée qu’ailleurs (la plupart des postes en Suisse prennent 60 % du temps et non 100 %). L’Allemagne, quant à elle, a en l’espace de deux décennies acclimaté le référendum d’initiative populaire. Il est pratiqué dans la plupart des Länder de façon régulière et routinière. La Californie, qui compte 35 millions d’habitants, le pratique elle aussi depuis longtemps. La taille du pays reste un faux problème, seule compte la volonté politique. Nous devons réagir à la hauteur de la crise de la représentation politique.

Quelles avancées pourraient-elles être aujourd’hui opérées ?
Pensez par exemple à ce que serait le résultat d’un référendum constitutionnel où le président de la République, en début de mandat, proposerait aux Françaises et aux Français de modifier la Constitution afin d’interdire de façon drastique le cumul des mandats en simultané et dans le temps (pas plus de deux mandats consécutifs) et d’instaurer également un référendum d’initiative populaire. Peut-on penser que le Président aurait une chance sérieuse de perdre ce référendum ? Non.

La technicité des décisions constitue-t-elle un frein à l’association du citoyen ?
La technicité fondamentale est importante. Sans technicité, il n’existe pas d’action publique efficace. Sur des problèmes complexes, il est d’autant plus important d’avoir des expertises contradictoires. La France reste cependant marquée par un problème d’idéologie. Nous avons une politique beaucoup moins pragmatique que nos voisins allemands, suisses ou d’Europe du Nord. Les Danois pratiquent les conférences de consensus sur des thèmes très pointus. En France, la posture idéologique prend souvent le pas sur l’expertise. Par ailleurs, un ministre ou un député est toujours moins expert que ses experts. Mais il choisit. Il y a nécessité de l’expertise mais aussi nécessité d’avoir une vision politique et de trancher entre des choix différents. Ce que font un député ou un ministre, les citoyens peuvent eux aussi le faire.

Sommes-nous dépourvus d’outils sur le plan juridique ?
Nous sommes très loin d’avoir tous les outils juridiques. L’an passé, les Irlandais ont approuvé par référendum, à une large majorité, l’introduction du mariage pour tous, ce qui n’est pas rien dans un pays catholique. La proposition de réforme constitutionnelle avait été rédigée par une assemblée citoyenne majoritairement tirée au sort et comprenant également des représentants des partis politiques. La proposition avait ensuite été transmise au Parlement, qui l’avait lui-même soumise à la population. La pratique du tirage au sort nous manque à cette échelle.

Comment expliquer que le politique n’identifie pas, dans les processus d’association des citoyens, un gain en termes d’acceptabilité sociale de ses décisions ?
Les politiques se rendent généralement compte de cela. Il existe donc beaucoup de tentatives pour aller dans ce sens-là. Mais elles sont si peu ambitieuses qu’elles s’avèrent souvent contre-productives. Lorsque l’on engage un processus participatif qui n’est là que pour le spectacle, sans véritable pouvoir de codécision et où la mise en œuvre ne suit pas, les citoyens ressortent plus déçus et plus méfiants qu’ils ne l’étaient à l’entrée. De ce point de vue, les enquêtes qualitatives que nous avons menées avec nos collègues italiens et espagnols vont toutes dans le même sens. Quand un processus n’est pas sérieux, les citoyens le désertent et sont très déçus, voire remontés. En France, nous avons eu une première vague de budgets participatifs mis en en place par des municipalités au cours des années 2000. La grande majorité de ces expériences a fait faillite car ces initiatives avaient une portée essentiellement consultative, ne bénéficiaient que de petits moyens et restaient centrées sur des petites choses. Au Portugal, universitaires et fondations ont montré que les budgets participatifs consultatifs s’arrêtaient et les décisionnels continuaient. Aujourd’hui, on observe une nouvelle vague de budgets participatifs en France dans des villes comme Paris, Rennes ou Grenoble, qui mettent des moyens sérieux. Tout n’est pas parfait, mais ces expériences sont bâties autour d’un pouvoir décisionnel avec des sommes conséquentes en jeu. Quand l’offre est à la hauteur, la participation suit même si elle reste le fruit d’une minorité – une minorité qui sera toujours numériquement plus importante que celle qui s’implique dans les partis politiques.

Le cadre local est-il plus propice que l’échelon national en matière d’association des citoyens aux processus de décision ?
Je ne pense pas que l’on soit plus avancé au niveau local qu’au niveau national, en tout cas pas fondamentalement. La proximité est un atout, mais elle peut aussi se révéler être un piège. La loi Vaillant de 2002, relative à la démocratie de proximité, devait permettre de réaliser un pas en avant avec la création des conseils de quartier. Mais ces conseils n’ont pas de pouvoir suffisant, pas de pouvoir décisionnel, ou alors sur des sommes ridicules. De la même manière, le rapport Bacqué-Mechmache sur la participation des habitants dans les quartiers difficiles, remis au gouvernement en 2014, a créé beaucoup d’attentes et a nécessité un gros travail des associations, des élus et des universitaires. Puis la montagne a accouché d’une souris. En règle générale, les mesures prises ne changeront pas la situation. Il s’agissait notamment de donner aux citoyens des capacités d’agir en finançant des associations depuis le national pour éviter qu’elles ne dépendent des municipalités et qu’elles ne soient dès lors en prise avec des conflits d’intérêts.
 
Le numérique représente-t-il une véritable opportunité ?
Il représente une opportunité extrêmement importante, aujourd’hui largement sous-utilisée ou mal utilisée. On peut distinguer deux grands domaines : la transparence et la participation. En matière de transparence, des progrès ont été réalisés même s’ils restent contrastés d’une administration à l’autre, ou d’une municipalité à l’autre. Pour la participation en revanche, nous nous situons souvent dans la caricature. Le grand problème reste de trouver un mécanisme qui permette de monter en généralité et de faire la synthèse des discussions engagées sur Internet. On ne développe pas des algorithmes qui permettraient, en matière de politique participative, de faire ce que fait le vote dans les élections ou ce que font les grands acteurs privés comme Google ou Facebook afin de réussir à « visibiliser », à partir des différentes contributions, les plus significatives, et de passer de milliers de contributions individuelles à une synthèse raisonnée. C’est un domaine qui commence à intéresser les informaticiens, mais jusque-là, on en reste à un stade à peine débutant au niveau institutionnel. On a une brouette quand on pourrait avoir une Mercedes. Tout reste à faire ou presque.

Propos recueillis par Pierre Laberrondo