Le Premier ministre, Édouard Philippe, a publié, le 25 mai, une circulaire sur la méthode de travail gouvernementale, qu’il veut “exemplaire, collégiale et efficace”. Qu’en retenez-vous ? Il s’agit d’instructions très appréciées car attendues depuis bien longtemps. Elles éclairent plusieurs sujets essentiels de la gouvernance publique : le travail collégial, le rôle des cabinets et des directeurs d’administration, la prise de décision par arbitrage ou coopération… L’essentiel reste évidemment de veiller à appliquer effectivement ces orientations nouvelles et en rupture avec des pratiques établies de longue date. Je suis pour ma part très confiant tant la détermination du président de la République et du Premier ministre est évidemment claire. La méthode retenue – une circulaire du Premier ministre dès les premiers jours de sa mise en place – l’atteste pleinement. Sur le fond, le Premier ministre souligne ce qui à mes yeux constitue une spécificité essentielle de la gouvernance de l’appareil d’État : recourir à l’arbitrage de Matignon sur des sujets de gestion qui relèvent essentiellement, dans les grandes organisations, de la coopération entre acteurs concernés. Comme le souligne la circulaire, le recours élargi à l’arbitrage tend à exacerber les différends – dont la survenance est bien naturelle – plutôt qu’à les réduire, à écarter la coopération au profit de l’accentuation des divergences et au détriment de la cohésion. Quel est l’enjeu au plan collectif ? Inciter les ministres à résoudre les problèmes posés par le dialogue direct et donc la coopération est une méthode constructrice de cohésion et de responsabilité. Ainsi, dans les 3 entreprises publiques dans lesquelles j’ai exercé des fonctions dirigeantes (la RATP, La Poste et la SNCF), les sujets stratégiques remontent au sommet de la hiérarchie, et pas ceux de gestion. Ils sont d’ailleurs pour l’essentiel traités en comité exécutif. Mais, comme le souligne le Premier ministre, recourir pour des sujets de gestion à l’arbitrage peut devenir – est devenu ! – une facilité d’usage de ce fait très répandue. Il est vrai que recourir à l’arbitrage peut paraître plus commode que de faire les efforts importants qu’impose une coopération efficace, c’est-à-dire débouchant sur les décisions les plus pertinentes collectivement : la décision prise “en haut” est moins engageante que d’accepter les équilibres qu’implique la prise en compte de tous les enjeux. Respecter la directive gouvernementale en faveur de la coopération plutôt que de l’arbitrage va donc exiger de tous – à commencer par Matignon – une attention et une détermination sans faille. Matignon a toujours tenté de limiter le nombre de réunions interministérielles (RIM), où sont pris les arbitrages, avec plus ou moins de succès selon les époques… Que les choses aient été dites aussi clairement, je n’en ai pas le souvenir. Cette circulaire va de pair avec la limitation des effectifs des cabinets ministériels, toujours tentée mais rarement réussie. Le recours pour ce faire à un décret, fait à ma connaissance sans précédent, illustre bien, ici aussi, la détermination du gouvernement. C’est que les deux sujets de la décision par arbitrage ou par coopération et des effectifs des cabinets sont liés, puisque c’est (c’était) entre cabinets que se préparaient et se décidaient les arbitrages : des moyens importants étaient requis pour ce faire autour de chaque ministre concerné. Ainsi, des cabinets aux effectifs élevés sont autant une conséquence qu’une cause. Mais on le sait bien, l’existence de cabinets aux effectifs élevés n’est pas la seule conséquence du système si particulier des arbitrages. Elle résulte également d’une forme de difficulté à fonctionner entre administrations et politiques. La circulaire du Premier ministre, soucieuse de cohérence dans ses prescriptions, traite également de ce sujet essentiel en rappelant aux ministres que leurs collaborateurs directs sont les directeurs de leur ministère. Elle prescrit aux ministres de les rencontrer régulièrement, individuellement et collectivement. Va-t-on vers un fonctionnement ministériel placé sous le pilotage d’une forme de “comité de direction” composé des directeurs et présidé par le ministre ? C’est souhaitable et en déclinaison logique des orientations données par le Premier ministre. Comment jugez-vous le système qui était en place jusqu’à présent ? Ce système, que la circulaire commence à renvoyer vers le passé, est fondé à mes yeux – c’est là un point de vue personnel – sur 4 principales spécificités. La décision par arbitrage plutôt que par dialogue et coopération entre acteurs concernés dans les domaines de gestion : ce sujet a été abordé précédemment et je n’y reviens donc pas sauf pour souligner à nouveau que le recours à l’arbitrage valorise les comportements d’opposition au détriment des logiques exigeantes de coopération. La circulaire souligne que le Conseil des ministres sera un lieu de débat et donc assurera et traduira la solidarité de l’équipe gouvernementale. C’est évidemment essentiel et parfaitement cohérent avec les mesures annoncées par ce texte. Le fonctionnement traditionnel de l’État me paraît très centralisé. Le président de la République et le Premier ministre nomment à des centaines d’emploi. C’est une pratique dont la logique est claire mais qui, inconnue des entreprises, y compris publiques, peut diluer les responsabilités et concourir à une confiance imparfaite entre dirigeants administratifs et responsables politiques. Dans le même esprit, la concentration du pouvoir réglementaire dans les mains du Premier ministre – un fondement de notre droit public – peut avoir le même effet dilutif. On sait que l’excessive production normative constitue un frein à la créativité et au dynamisme entrepreneuriaux dont, pourtant, notre pays a à la fois tant besoin et auxquels il est particulièrement apte. Quelles sont les deux autres spécificités du système ? Le rôle de cabinets aux effectifs nombreux, doublonnant l’administration, a été évoqué précédemment. Un cabinet recentré sur des missions politiques (discours, communication, agenda, déplacements, relations politiques et parlementaires…), sans intervention systématique sur le fond des dossiers, champ de la responsabilité des directeurs de ministères, ne doit pas poser de difficulté : c’est ce qui prévaut dans toutes les organisations et ce que prescrit la circulaire. Bien qu’heureusement réduits depuis la Lolf [loi organique relative aux lois de finances, ndlr], les contrôles a priori restent un fondement de la prise de décision. Or le contrôle a priori, lorsqu’il est susceptible de ne pas se limiter au strict contrôle de légalité, n’est alors pas seulement du contrôle : ce peut aussi être une forme de codécision qui, là encore, peut entraîner une dilution les responsabilités. En réalité, ces différents sujets ont une racine commune : les équilibres qui prévalent dans la prise de décision au sein de l’État ne reposent pas toujours sur une dynamique de confiance, gage de cohésion des équipes et de clarté dans la dévolution des responsabilités. C’est ce à quoi s’attaque la directive du Premier ministre. Ce fonctionnement plus rationnel que vous décrivez et qui est à l’œuvre dans certaines entreprises est-il transposable à l’échelle d’un ministère aux compétences larges et diverses ? J’insiste sur ma conviction optimiste, non pas béate, parce que le président de la République et le Premier ministre ont montré l’importance qu’ils attachent au sujet. Dans les entreprises elles-mêmes, le fonctionnement en comité exécutif, en mode collégial où se placent les débats sur des sujets stratégiques, est né progressivement et peut d’ailleurs rester imparfait. S’agissant de l’État, j’ai le sentiment, au fil de mes passages en administration, que le recours à la RIM est plus systématique car le dialogue entre ministères pour trouver des solutions sur des sujets communs me semble plus réduit. C’est probablement la conséquence du durcissement de la contrainte budgétaire, qui supprime des marges de manœuvre. Comment expliquer cette difficulté de dialogue entre les ministères ? La contrainte budgétaire retire des marges de manœuvre à Bercy comme dans les ministères et provoque par ricochet des RIM, qui restent animées par des conseillers du Premier ministre, en général hauts fonctionnaires de profession. La séparation entre le ministère des Finances et les ministères dépensiers – inévitable – implique que bien des sujets deviennent interministériels. Dans une entreprise, le directeur financier participe aux comités de direction et aux débats collectifs. Il est porteur, comme ses collègues, de la stratégie de l’entreprise. Évidemment, le ministre des Finances est garant, comme les autres, des enjeux et des priorités du gouvernement. Mais les choses sont naturellement plus diluées au sein des administrations. D’où, d’ailleurs, l’orientation retenue de faire du Conseil des ministres un lieu de débat et non essentiellement de validation de décision prises. Faire bouger les choses, comme le prescrit la circulaire du Premier ministre, est nécessaire tant il est clair que les mécanismes fondés sur des logiques de contrôle ne peuvent être au niveau des exigences de performance nouvelles qui pèsent sur la sphère publique. Mais c’est aussi un défi qui implique une détermination sans faille dans la durée, tant il s’agit de faire bouger des comportements ancestraux et, in fine, plutôt confortables même s’ils ne sont pas vraiment appréciés par tous ceux qui en sont partie. Tels sont bien l’esprit et l’objet des décisions du président de la République et du Premier ministre. Parcours Jacques Rapoport, ancien élève de l’ENA, ancien directeur général adjoint de la RATP et de La Poste, a aussi créé au cours de sa carrière le secrétariat général des ministères sociaux, avant de présider Réseau ferré de France (RFF). Il a également été président délégué de la SNCF et président de SNCF Réseau (2014-2016).

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Abdelmalek Sellal et de grosses pointures de son gouvernement, comme le ministre de l’Industrie, Abdeslam Bouchouareb, celui des Finances, Hadj Baba Ammi, et celui des Affaires étrangères, Ramtane Lamamra, ont quitté leurs départements respectifs jeudi 25 mai, à la suite du changement de gouvernement décidé par le Président Abdelaziz Bouteflika. Dans son choix de ministres, le chef d’État algérien n’a aucunement pris en compte les résultats du scrutin. Au lieu de récompenser les partis de l’alliance présidentielle qui ont obtenu la majorité absolue à l’Assemblée populaire nationale (APN), il a choisi aux postes névralgiques, dans le secteur économique notamment, des cadres supérieurs de l’administration. Quatre d’entre eux sont d’anciens walis (préfets) au curriculum vitae très fourni. Ils ont été affectés à l’Habitat, au Commerce, aux Transports, aux Travaux publics et à l’Agriculture. Le nouveau ministre de l’Habitat, Youssef Chorfa, a par exemple cumulé plusieurs responsabilités depuis 2001 en qualité de secrétaire général de wilayas et de wali de deux villes du Sud et de l’Est algérien, Laghouat et Souk Ahras. Il succédé à Abdelmadjid Tebboune, promu au poste de Premier ministre. Le remplaçant d’Abdelmalek Sellal a lui-même commencé sa carrière dans l’administration locale avant de gravir les échelons et d’occuper un premier poste gouvernemental en 1991, en tant que ministre délégué aux Collectivités locales. En arrivant au pouvoir en 1999, le Président Bouteflika lui a confié le département de la Communication, puis celui de l’Habitat. À cette période, avait éclaté en Algérie un grand scandale d’escroquerie impliquant un jeune homme d’affaires et banquier, Moumene Khalifa. Abdelmadjid Tebboune avait lui-même été cité dans cette affaire, ce qui ne l’a pas empêché de retourner au ministère de l’Habitat en 2012. Lourds chantiers Le nouveau ministre en charge de ce portefeuille, sensible en Algérie, aura à gérer la mise en œuvre de tous les programmes de construction de logements, dont le dispositif d’Amélioration et du développement du logement (ADL), destiné aux classes moyennes. Youssef Chorfa devra également veiller au parachèvement du chantier pharaonique de la grande mosquée d’Alger, qui a coûté jusqu’ici à l’État plusieurs centaines de millions d’euros. Ce projet dispendieux cristallise le mécontentement social en Algérie, d’autant plus que les dépenses de l’État dans beaucoup d’autres domaines ont été revues à la baisse. Depuis la chute des prix des hydrocarbures en 2015, les pouvoirs publics ont décidé de faire de grandes coupes dans les différents budgets afin d’amortir les pertes de ressources. Dans le même temps, ils se sont employés sans grand succès à relancer l’économie. Le départ d’Abdeslam Bouchouareb du département de l’Industrie témoigne de cet échec. Cet ancien ministre, qui était en charge de créer une cinquantaine de parcs industriels à travers les différentes régions du pays, n’est pas parvenu à atteindre les objectifs fixés. Pour certains, son rôle au sein du gouvernement s’est limité à favoriser les milieux d’affaires. En avril 2016, Abdeslam Bouchouareb avait été cité dans le scandale d’évasion fiscale des “Panamas Papers”. Il avait pourtant conservé sa place dans l’exécutif… Travaux législatifs Aujourd’hui, son remplaçant, Mahjoub Bedda, devra rattraper le retard enregistré dans la relance industrielle, notamment dans le tourisme et les énergies renouvelables, secteurs encore en friche. Très au fait de la législation – il a dirigé la commission du budget et des finances au Parlement –, le nouveau ministre aura également pour mission d’alléger l’arsenal juridique qui freine les investissements et l’initiative privée. Toujours au plan législatif, le premier argentier du pays, fraîchement nommé lui aussi, devra revoir les textes de loi qui empêchent l’État d’augmenter le volume de ses recettes, dans le domaine fiscal en particulier. Avant de devenir ministre des Finances, Mohamed Raouya était directeur général des impôts. Samia Lokmane-Khelil

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Ils étaient des portefeuilles sans portage politique affiché dans les intitulés ministériels du gouvernement d’Édouard Philippe nommé le 17 mai. La Réforme de l’État, le Logement, la Jeunesse ou encore l’Aide aux victimes ont retrouvé une place dans différents ministères, le nouveau gouvernement misant ainsi sur une nouvelle donne, annoncée dans des décrets d’attribution publiés au Journal officiel (JO) du 25 mai. Réforme de l’État Bien que la Réforme de l’État ait été confiée au ministre de l’Action et des Comptes publics, Gérald Darmanin, sa cheville ouvrière au plan administratif, à savoir le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP), reste arrimé à Matignon comme par le passé. Le décret d’attribution relatif au secrétaire d’État chargé du Numérique – rattaché à Matignon contrairement à ses prédécesseurs, qui étaient à Bercy – prévoit en effet que Mounir Mahjoubi “a autorité sur le SGMAP pour les questions relevant de la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État (Dinsic)”, qui n’est autre que l’une des deux directions composant le SGMAP actuellement, avec la direction interministérielle pour l’accompagnement des transformations publiques, la Diat. Son “autorité” s’exerce également sur le service à compétence nationale “Réseau interministériel de l’État” (RIE) et sur l’administrateur général des données. Pour sa part, le ministre de l’Action et des Comptes publics, Gérald Darmanin, chargé de la réforme de l’État, ne fait que “disposer” du SGMAP pour l’exercice de ses attributions relatives à la modernisation de l’action publique. Ainsi, le ministre “prépare et met en œuvre la politique du Gouvernement en matière de comptes publics, de modernisation de l’action publique et de fonction publique”. Mais c’est “conjointement” avec Mounir Mahjoubi que Gérald Darmanin “promeut des actions propres à accélérer la transformation numérique de l’État”. Il apporte par ailleurs “son appui” aux autres ministères dans “la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des mesures visant à améliorer la qualité et l’efficacité des services publics et à en moderniser la gestion”. Enfin, Gérald Darmanin est “associé à la réforme de l’administration territoriale de l’État” et “coordonne la préparation et le suivi des mesures visant à simplifier les normes et les procédures et à alléger les contraintes administratives”. Cohésion des territoires Nouvelle venue dans le gouvernement, la “Cohésion des territoires” qui échoit à Richard Ferrand, joint les dossiers liés à l’urbanisme et au logement à ceux du développement des territoires et de la lutte contre les inégalités. Le ministre de la Cohésion des territoires “élabore et met en œuvre la politique du Gouvernement en matière de développement et d’aménagement équilibrés de l’ensemble du territoire national et de solidarité entre les territoires”. “Il est responsable de la politique de lutte contre les inégalités en faveur des quartiers défavorisés des zones urbaines et des territoires ruraux”, précise son décret d’attribution. Richard Ferrand a autorité, conjointement avec le ministre de la Transition écologique et solidaire, Nicolas Hulot, sur le secrétariat général et la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature ; conjointement avec le ministre de l’Intérieur, Gérard Collomb, sur la direction générale des collectivités locales ; conjointement avec le ministre de l’Économie, Bruno Le Maire, sur le service à compétence nationale dénommé “Agence du numérique”. Jeunesse Les questions de jeunesse, d’éducation populaire et de développement de la vie associative incombent désormais au ministère de l’Éducation nationale et non plus au ministère de la Jeunesse et des Sports, comme il était généralement de coutume. Ainsi, le nouveau ministre, Jean-Michel Blanquer, “élabore et met en œuvre la politique en faveur de la jeunesse et du développement de la vie associative” et à ce titre, il veille notamment au développement de l’engagement civique et, pour le compte de l’État, à l’efficacité de l’action conduite par l’agence du service civique. Jean-Michel Blanquer a donc, “conjointement avec le ministre des Sports, autorité sur l’inspection générale de la Jeunesse et des sports” ainsi que “sur la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative”. Précédemment, le champ de la jeunesse est déjà revenu à la Rue de Grenelle, notamment de 2002 à 2004, lorsque la Jeunesse, rattachée aux Sports depuis des décennies, était entrée dans les attributions du ministre de l’Éducation nationale Luc Ferry. Lutte contre l’homophobie Pour la première fois, la lutte contre la haine envers les personnes lesbiennes, gays, bi et trans (LGBT) fait partie d’une attribution ministérielle et revient à Marlène Schiappa, secrétaire d’État chargée de l’Égalité entre les femmes et les hommes. “Il est primordial pour moi que les personnes LGBT puissent avoir une interlocutrice au gouvernement. L’homophobie quotidienne existe encore et nous devons la combattre sans relâche, dans les médias, dans la vie, et partout à l’étranger où des personnes homosexuelles font encore l’objet d’emprisonnement ou de massacres intolérables”, a souligné Marlène Schiappa dans un communiqué. Aide aux victimes Le ministre de la Justice, François Bayrou, est désormais chargé de coordonner la politique en matière d’aide aux victimes, dont le secrétariat d’État ad hoc, créé après les attentats de 2015, a été supprimé. Créé en février 2016, trois mois après les attentats du 13 novembre 2015, qui ont fait 130 morts à Paris et à Saint-Denis, le secrétariat d’État à l’Aide aux victimes, qui était rattaché directement au Premier ministre, a disparu à l’occasion de la formation du premier gouvernement du quinquennat d’Emmanuel Macron. Comme c’était le cas auparavant, le garde des Sceaux est à nouveau chargé de “l’adaptation des dispositions permettant d’assurer le respect des droits des personnes victimes, notamment, d’infractions pénales et en particulier d’actes de terrorisme, d’accidents collectifs, de sinistres sanitaires, industriels, alimentaires ou de santé publique, d’accidents écologiques, industriels, de catastrophes naturelles ou encore de discriminations et d’atteintes aux droits fondamentaux”. François Bayrou pourra s’appuyer sur le nouveau secrétariat général à l’aide aux victimes, créé le 8 février par la secrétaire d’État de l’époque, Juliette Méadel, en vue d’assurer une administration pérenne pour traiter de ces dossiers sensibles, par-delà les changements de gouvernement [lire notre article]. Mer, pêche Le ministre de la Transition écologique et solidaire, Nicolas Hulot, dispose dans ses attributions de la politique de la mer, tandis que son collègue de l’Agriculture, Jacques Mézard, supervisera la politique de la pêche. Jacques Mézard aura ainsi à définir et mettre en œuvre “la politique en matière de pêches maritimes, de produits de la mer et d’aquaculture, notamment en ce qui concerne la réglementation et le contrôle de ces activités et le financement des entreprises de la pêche et de l’aquaculture”, précise le décret. Mais il revient à Nicolas Hulot de veiller “au développement durable en mer et sur le littoral”. Nicolas Hulot “prépare et met en œuvre la politique du gouvernement” dans les domaines du développement durable, de l’environnement, des technologies vertes, de la transition énergétique et de l’énergie, du climat, de la prévention des risques naturels et technologiques, de la sécurité industrielle, des transports et de leurs infrastructures, de l’équipement et de la mer, indique le décret relatif à ses attributions. “Au titre de la mer, il exerce notamment les attributions relatives aux transports maritimes et à la marine marchande, à la plaisance et aux activités nautiques, aux ports, au littoral et au domaine public maritime, à la sécurité, à la navigation, à la formation et aux gens de mer”, précise le décret. Commerce extérieur Jean-Yves Le Drian, ministre rescapé du quinquennat de François Hollande, passé de la Défense à l’Europe et aux Affaires étrangères, traitera aussi le commerce extérieur en liaison avec Bercy. L’exécutif a ainsi reconduit dans son périmètre le ministère élargi élaboré sous la Présidence Hollande. L’ex-ministre des Affaires étrangères Laurent Fabius avait en effet récupéré en 2014 cette attribution – prérogative historique de Bercy. Jean-Yves Le Drian est “compétent pour définir et mettre en œuvre la politique du développement international de la France, notamment au titre du commerce extérieur et du tourisme”. En liaison avec le ministre de l’Économie et les autres ministres intéressés, il “prépare et conduit les négociations commerciales internationales, qu’elles soient multilatérales, européennes ou bilatérales. Il coordonne l’action des services qui concourent à promouvoir les intérêts économiques de la France à l’étranger”. Pour autant, il n’a autorité ni sur la direction générale du Trésor ni sur la direction générale des entreprises, qui restent toutes deux placées sous l’autorité du ministre de l’Économie.

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De petites précisions. À l’issue du deuxième Conseil des ministres de la Présidence Macron, qui s’est déroulé le 24 mai, le porte-parole du gouvernement, Christophe Castaner, a souligné que 180 hauts fonctionnaires – les directeurs d’administration centrale – seraient concernés par le spoils system et auraient vocation à être confirmés ou remplacés dans les prochaines semaines, en fonction d’une évaluation faite par les ministres. Ces derniers, est-il écrit dans le compte rendu du Conseil des ministres, “travailleront avec leurs directeurs d’administration centrale qui seront nommés ou confirmés dans les six mois”. À ce stade, les préfets de région et de département, les recteurs ou les patrons d’opérateurs de l’État ne semblent pas concernés, ce qui ne veut pas dire que des mouvements ne soient pas décidés, mais sans logique d’ensemble. Chaque année, par exemple, la fin du mois de juillet est en général propice à un large remaniement dans la préfectorale. Le Président a profité de ce deuxième Conseil des ministres pour mettre en garde les membres du gouvernement contre l’inflation législative, rappelant le grand nombre de textes adoptés sous le précédent quinquennat. Collégialité et fin du fonctionnement en silos L’exécutif a appelé à la vigilance sur la manière de conduire l’action publique en soulignant un “enjeu de stabilité des textes pour une meilleure efficacité de l’exercice de production de la loi”. Le Premier ministre, Édouard Philippe, a pour sa part insisté sur la collégialité et la nécessité de sortir d’un fonctionnement en silos.  Les ministres devront élaborer une feuille de route, avec un double horizon : de trois à six mois et de six mois à deux ans. Ces propositions serviront à l’élaboration du programme de travail du gouvernement, qui sera présenté par le Premier ministre dans le cadre de sa déclaration de politique générale devant le Parlement, indique le compte rendu du Conseil des ministres. Des programmes ministériels seront ensuite mis en place et une feuille de route adressée aux directeurs. Un point semestriel sera fait sur l’avancée des chantiers. Soucieux de moderniser le Conseil des ministres et d’en faire un lieu de débat, Emmanuel Macron innove en mettant en place une discussion (la “partie D” du Conseil), innovation qu’avaient tentée sans grand succès avant lui Nicolas Sarkozy puis Manuel Valls. Cette première séquence a été l’occasion d’échanger sur le projet de loi sur la moralisation de la vie publique, qui sera porté par le garde des Sceaux, François Bayrou. Cet échange a été “long, détaillé et convivial” et des “désaccords ont pu s’exprimer”, a rapporté le porte-parole, Christophe Castaner, sans entrer dans les détails… 

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