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Rodolphe Gintz : “Les indicateurs de performance doivent être expliqués et complétés”

13 juil. 2017
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Le directeur général des douanes et droits indirects détaille la manière dont son administration recherche les gains d’efficacité. “Il faut nous poser en permanence la question du « comment » atteindre les résultats”, explique-t-il.


Comment définiriez-vous la notion de productivité dans le secteur public ? 
Il s’agit d’une notion que l’on utilise peu dans les administrations, celle-ci étant généralement associée au secteur privé, au monde de l’entreprise et axée autour d’une recherche de l’optimisation du compte d’exploitation, de la maximisation du résultat et du dividende. Dans le secteur public, nous avons traduit ce concept de productivité par des notions de pilotage de la performance et d’amélioration de l’efficience, en référence à la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), qui a introduit ces notions pour améliorer l’efficacité des politiques publiques et fait passer l’État d’une logique de moyens à une logique de résultats. Elle se traduit par un dispositif d’indicateurs qui doivent permettre de rendre compte de l’efficacité des administrations. Nous nous posons en permanence ces questions : comment rend-on un service de qualité, qui répond à ses objectifs ? Comment le citoyen, les contribuables perçoivent-ils le service rendu ? À quels coûts ? Il s’agit de démontrer tant la bonne utilisation des ressources allouées que la qualité du service rendu, du point de vue de l’usager et du citoyen.
En revanche, si l’on ne parle pas de productivité en tant que telle, on parle de “gains de productivité”. La différence entre public et privé provient du fait qu’il n’existe pas, dans le secteur public, d’objectifs de maximisation des résultats, dans la mesure où nous ne vendons pas les services publics produits. Le numérique et la dématérialisation, la simplification des procédures, la démarche de spécialisation, la recherche de la masse critique sont par exemple génératrices de gains de productivité.

Comment le concept de productivité se décline-t-il au sein de la direction générale des douanes et droits indirects ?
La direction générale des douanes et droits indirects exerce trois missions principales : une mission fiscale (le recouvrement de l’impôt*), une mission économique et de régulation du commerce international (le dédouanement) et une mission de protection et de sécurité par essence régalienne. Pour l’exercice de ces missions, la douane dispose depuis longtemps d’indicateurs de pilotage de l’activité des services et de mesure de leur performance dans tous les secteurs d’activité. Par exemple, en matière de dédouanement, nous mesurons notre capacité à assurer la fluidité des opérations du commerce international, sans renoncer bien sûr à notre mission de contrôle. Ainsi, le délai moyen de dédouanement d’un container est inférieur à 4 minutes aujourd’hui, contre plus de 13 minutes en 2004.
De la même manière, nous disposons d’indicateurs qui permettent de mesurer le coût de la collecte des recettes fiscales. Un chiffre : en matière de recouvrement de l’impôt, le coût de la collecte de nos recettes fiscales était en 2016 de 41 centimes d’euro pour 100 euros de recettes collectées par les services douaniers. Il était de 49 centimes en 2011. Avec une idée là aussi : continuer à faire baisser ce coût de collecte. Cela matérialise la politique conduite par la douane pour rechercher des gains d’efficacité. Nous cherchons en permanence à optimiser nos méthodes de travail et à développer des outils toujours plus précis.

Quelle place accordez-vous aux indicateurs de performance ?
Les résultats des indicateurs sont importants mais ils doivent être avant tout expliqués et complétés par des analyses objectives et qualitatives prenant en compte d’autres critères (contexte économique et social, etc.). La façon dont nous pilotons n’est pas uniquement basée sur ces indicateurs. Nous nous appuyons aussi sur un dispositif de contrôle interne afin de vérifier la qualité de nos process et d’apporter les mesures correctives nécessaires. Plus globalement, il faut nous poser en permanence la question du “comment” plus que celle du “combien” : comment atteint-on des résultats ou un chiffre ? C’était d’ailleurs la logique qui présidait à l’élaboration de la Lolf, votée au début des années 2000. S’agissant de l’administration des douanes, une mission d’assistance de l’inspection des Finances avait à l’époque travaillé sur un dispositif de pilotage de la performance. Il a conduit à la mise en place d’une cellule de contrôle de gestion et à la création d’une batterie d’environ 30 indicateurs spécifiques. Avec le temps, le nombre d’indicateurs a augmenté à 150. Certains d’entre eux, une douzaine seulement, illustrent notre action dans les documents budgétaires transmis au Parlement. Ainsi, par exemple, nous continuons de mesurer la fluidité du processus de dédouanement en interne, mais dans la mesure où l’objectif stratégique est atteint, nous ne présentons plus cet indicateur au Parlement. Il reste malgré tout sous surveillance en tant qu’outil de pilotage interne. Selon les époques, l’évolution des enjeux, le contexte politique ou économique, l’atteinte d’un objectif stratégique, les indicateurs évoluent.

La presse a relaté des dysfonctionnements au sein de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières. Certains l’imputent à la démarche de performance. Quelles sont les mesures que vous avez prises pour remédier à ces dysfonctionnements ?
Je ne commente pas des faits qui font l’objet d’enquêtes. Je peux simplement vous dire que mettre en cause la performance est une explication simpliste. Cela me donne l’occasion de vous expliquer comment la démarche de performance doit être mise en œuvre. Nous avons décidé de retirer de notre programme budgétaire (“facilitation et sécurisation des échanges”) les indicateurs mesurant les quantités saisies de stupéfiants, de contrefaçons ou de tabac et cigarettes de contrebande. Nous souhaitons désormais mettre davantage l’accent sur l’efficience et la qualité de nos processus afin de faire mieux ressortir l’impact de notre action. Par exemple, en matière de lutte contre la fraude, nous considérons que l’on doit afficher les résultats les plus importants. Et le plus important, ce n’est pas seulement la quantité, c’est aussi, le démantèlement des organisations et des réseaux criminels. C’est donc un signal stratégique tout autant que managérial qui est donné.

Mais vous continuerez quand même à communiquer sur les saisies auprès du grand public…
Oui, la communication autour des saisies est aussi un signal fort à l’attention des trafiquants eux-mêmes, afin qu’ils sachent que les douaniers sont mobilisés pour protéger les citoyens et les consommateurs, dans le cadre administratif comme judiciaire. La douane moderne s’inscrit dans une logique d’adaptation continuelle et d’anticipation, ce qui la conduit à faire évoluer en permanence son organisation, ses moyens mais aussi ses méthodes de travail.

Propos recueillis par Pierre Laberrondo

* La douane est chargée de la gestion, du contrôle et du recouvrement de 5 blocs de fiscalité (droits de douane et taxes à l’importation, fiscalité des transports, fiscalité énergétique, fiscalité environne­mentale et contributions indirectes).