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Enquête exclusive sur les effectifs et les profils des cabinets ministériels

24 oct. 2017, PAR Pierre Laberrondo
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© Jacques Witt/SIPA

Avec seulement 295 collaborateurs, les effectifs des collaborateurs ministériels ont été réduits de moitié sous la présidence Macron, avec une majorité de primo-entrants et 20 % d’énarques.


On les appelle les antichambres du pouvoir. Alternance après alternance, les cabinets ministériels, source de tous les fantasmes, restent des zones grises entre le politique et l’administratif. Grises car leurs missions n’ont jamais été très claires. Grises aussi car leur sociologie fait traditionnellement apparaître que les postes clés y sont occupés par des hauts fonctionnaires de carrière. Un phénomène culturel et sans doute aussi une nécessité qui n’aideront pas Emmanuel Macron à aller spontanément dans la direction qu’il a prise depuis son investiture, le 14 mai 2017.

Le Président, ancien inspecteur des finances issu de l’ENA, a en effet procédé à une réforme inédite des cabinets ministériels par décret dès le 18 mai : réduire sensiblement leurs effectifs pour les obliger à changer progressivement leurs pratiques, empreintes d’une logique de concurrence et de défiance vis-à-vis de l’échelon administratif. Bref, laisser ces cabinets – nouvellement réduits mais pris dans des habitudes très interventionnistes – s’engorger, voire s’épuiser eu égard à la charge de travail qui s’abat sur eux, disent les mauvaises langues. Jusqu’à ce que, placés au pied du mur, ils en arrivent à sortir d’une logique technocratique, voire bureaucratique, et à déléguer davantage aux administrations centrales des ministères pour mieux se recentrer sur un rôle plus stratégique. Plus politique aussi. Voilà pour la théorie !

Analyse cabinet par cabinet

Le décret, brutal de par ses effets immédiats et emblématique d’une certaine conception des rapports de force, a nettement cadré les choses. Désormais, un ministre, excepté le premier d’entre eux, n’a droit qu’à 10 conseillers, un ministre placé auprès de lui, à 8 maximum et un secrétaire d’État, à 5. Dans cette logique, les secrétaires d’État n’ont pas reçu officiellement d’attribution sectorielle – mais plutôt des dossiers précis, selon le storytelling macronien – pour renforcer leur arrimage à leur ministre de tutelle et travailler davantage collectivement avec eux via des conseillers mutualisés. Sur le plan organisationnel, les secrétaires d’État ont tout de même conservé, à chaque fois, des chefs de cabinet et des directeurs de cabinet. Les cabinets respectent dans l’ensemble la réglementation, avec parfois quelques micro-dépassements, comme celui de Florence Parly (11 collaborateurs nommés, dont le chef du cabinet militaire).

Le grand mercato – encore plus sélectif que d’habitude, compte tenu de la réduction drastique des effectifs et du positionnement “attrape-tout” du Président – ayant pris fin au sortir de l’été, Acteurs publics a voulu en savoir un peu plus sur les profils de ces impétrants (impétrantes) nommés au Journal officiel et toujours en fonction au 15 septembre 2017. L’occasion d’extraire quelques données exploitables de leurs C.V. et de les mettre en perspective, autant que possible. Toutefois, l’analyse cabinet par cabinet, ici largement retenue, peut trouver ses limites dans la mesure où, dans le système macronien, les équipes ont été conçues, davantage qu’à l’accoutumée, selon des logiques plus larges de pôles (un ministre et ses secrétaires d’État). Mais sans que l’on puisse en faire une généralité, puisque tous les ministres n’ont pas de secrétaire d’État.

Le cabinet de l’Élysée a lui aussi été analysé de manière distincte, en prenant en compte les quelques collaborateurs de la Première dame, mais pas ceux de l’état-major militaire particulier du Président ni ceux de la coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme. De même, les effectifs de la mission opérationnelle de sécurité et de défense placée auprès du puissant ministre de l’Intérieur (un “cabinet bis” très spécialisé composé d’une dizaine de personnes et créé tout à fait officiellement dès le 16 juin, pour contourner avec la bénédiction de l’Élysée et de Matignon les restrictions posées par le décret du 18 mai) n’ont pas été comptabilisés. Cette structure a été mise en place sur le modèle du cabinet militaire existant de Matignon (7 personnes maximum en principe pas nommées au Journal officiel et donc pas comptabilisées ici) et sur celui du ministère de la Défense (non comptabilisé non plus).

Recrutement des conseillers “officieux” proscrit

Par ailleurs, les 11 conseillers communs à l’Élysée et à Matignon – une innovation voulue pour renforcer la fluidité entre les deux équipes et atténuer les effets négatifs engendrés par la dyarchie institutionnelle opérée en 1958, mais immédiatement perçue comme un moyen pour l’Élysée de mettre Matignon sous contrôle – n’ont été comptabilisés qu’une fois, dans le cabinet du Premier ministre. Et ce compte tenu de la position centrale de Matignon dans l’appareil administratif et dans le système des arbitrages des désaccords entre les ministres sur les dossiers techniques.

Au 15 septembre, le gouvernement d’Édouard Philippe comptait 295 collaborateurs ministériels (sans prendre en compte ceux de l’Élysée, donc), soit l’un des effectifs gouvernementaux les plus réduits de ces dernières décennies. Un seul chiffre suffit à bien mesurer l’ampleur de l’effort réalisé en cette première année ultrachargée du quinquennat : le 1er août 2016, le gouvernement Valls comptait 563 collaborateurs ministériels, employés cette année-là dans 39 cabinets ministériels contre 30 aujourd’hui, selon le jaune budgétaire alors transmis au Parlement dans le cadre du débat sur le projet de loi de finances pour 2017. Le gouvernement de 2015 comptait 495 collaborateurs contre 461 en 2014 et 565 pour le gouvernement Ayrault en 2013. Sous la Présidence Sarkozy, le premier gouvernement Fillon en comptait 553 collaborateurs et le dernier, 525, avec au milieu, un pic à 652 pour les années 2008 et 2009.

Mais ces comptabilités tenues par les jaunes budgétaires ne prenaient pas en compte les conseillers officieux, c’est-à-dire les collaborateurs non nommés au Journal officiel, relativement nombreux. Le recrutement de ces officieux a été en principe proscrit dans le cadre de la réforme opérée par le décret du 18 mai 2017. Mais prudence sur ce point, notre élite politico-administrative ayant une imagination des plus fertiles… Il est par ailleurs prévu que des hauts commissaires thématiques assistés de collaborateurs viennent renforcer les ministres sur des réformes très particulières : retraites, formation professionnelle, industrie, économie sociale et solidaire.

Renouvellement important moindre que dans le cadre d’une alternance classique

Pendant sa campagne et depuis son investiture, le Président Macron n’a cessé de construire un positionnement ambigu vis-à-vis de son prédécesseur, François Hollande, qu’il a servi et auquel il a succédé. Entre rupture et continuité. Ce positionnement se retrouve dans la composition des équipes ministérielles, qui comprennent peu de ministres très étiquetés à gauche, quelques “prises” à droite et pas mal de ministres issus de la technocratie. L’analyse des profils de leurs conseillers et la mise en exergue d’une appartenance passée à un autre cabinet ministériel – un des indices de politisation qui a également le mérite de renseigner sur le degré de renouvellement – fait ressortir que 67 des 295 collaborateurs du gouvernement avaient travaillé dans un des cabinets ministériels sous l’ère Hollande et 8 dans un cabinet ministériel de gauche avant 2002. Cinquante et un avaient officié dans un cabinet de droite sous un autre mandat présidentiel. Enfin, 171 – soit 58 % de cette population – n’avaient jamais travaillé dans un cabinet. La marque d’un certain renouvellement, nécessairement différent d’une alternance classique gauche-droite.

Pour son propre cabinet (42 collaborateurs), le Président Emmanuel Macron, ancien secrétaire général adjoint de l’Élysée, n’a, logiquement, pas souhaité faire table rase du passé, bien au contraire : 17 de ses conseillers avaient servi dans un cabinet ministériel – notamment le sien à Bercy – ou à l’Élysée sous la Présidence Hollande et 4, dans un cabinet de droite. Vingt et un conseillers du château (50 %) n’avaient jamais exercé en cabinet ministériel. À Matignon, Édouard Philippe, issu des Républicains, a lui aussi composé une équipe diverse (62 personnes) mais plus marquée à droite avec 22 anciens d’un cabinet de droite et 11 issus de cabinets de gauche (dont 9 de ceux de l’ère Hollande).

Chez les ministres, les situations sont diverses. Parmi les cas notables, Gérard Collomb n’a recruté à l’Intérieur qu’un conseiller ayant déjà travaillé en cabinet ministériel, le ministre de l’Agriculture, Stéphane Travert, ou celle de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, Frédérique Vidal, seulement 2 et celui de la Cohésion des Territoires, Jacques Mézard, 3. Jean-Michel Blanquer, le ministre de l’Éducation nationale, a recruté au sein de son équipe 4 anciens des cabinets de droite et un ancien d’un cabinet de gauche. Parmi ses 9 collaborateurs nommés au 15 septembre, Bruno Le Maire, l’un des 3 locataires de Bercy, avait, lui, embauché 5 anciens des cabinets de droite.

18 énarques et 7 polytechniciens à Matignon

Si les parcours “100 % privé” apparaissent assez peu fréquents, le poids de la très haute fonction publique de carrière reste, sans surprise, une réalité, sans que ce poids soit écrasant. Mais cette présence se révèle beaucoup plus forte, en revanche, au sommet des cabinets [lire notre article sur le sujet].

Parmi les corps les plus présents au sein de l’ensemble des cabinets du gouvernement, on compte 8 magistrats de la Cour des comptes, 8 membres du Conseil d’État, 10 inspecteurs des finances, 10 ingénieurs des Mines, 16 ingénieurs des Ponts, des eaux et des forêts et 22 administrateurs civils. Côté formation, les énarques sont relativement présents dans ces cabinets miniformat (60 sur 295). Les polytechniciens, nettement moins (17). À noter que 32 membres de cabinet avaient fréquenté les bancs d’une école de commerce.

À Matignon, Édouard Philippe s’est entouré de 18 énarques et 7 polytechniciens. Les énarques sont aussi bien présents au cabinet du jeune ministre de l’Action et des Comptes publics, Gérald Darmanin. Ce cabinet chargé de piloter le budget et la fonction publique abritait, au 15 septembre, 5 énarques, dont l’un est d’ailleurs parti depuis cette date. Le ministre Collomb s’appuie lui aussi, place Beauvau, sur 4 énarques, soit une proportion comparable à celle observée chez ses collègues des Armées (Florence Parly), des Solidarités et de la Santé (Agnès Buzyn) ou de l’Économie et des Finances (Bruno Le Maire).

D’autres membres du gouvernement se distinguent par une absence totale d’énarque au sein de leur cabinet. Un choix rarement anodin, alors que les ministres croulent en général sous les C.V. et les amicales pressions de toutes parts.

Pas d’énarque aux Affaires européennes

Il en va ainsi de l’universitaire et agrégé de droit public Jean-Michel Blanquer, ancien numéro deux du ministère de l’Éducation nationale et ancien patron de la célèbre école de commerce Essec, mais aussi de sa collègue Frédérique Vidal, chargée de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, ancienne présidente de l’université de Nice-Sophia-Antipolis et elle aussi issue de l’université. La ministre des Sports, Laura Flessel, ancienne médaillée olympique en escrime, n’a, elle, pas non plus embauché d’énarque. Tout comme le porte-parole du gouvernement et secrétaire d'Etat aux Relations avec le Parlement, Christophe Castaner, qui a ironisé cet été sur le fait que le nouveau directeur de l’ENA, Patrick Gérard, ne soit pas issu de l’école… Le cabinet de la ministre des Affaires européennes, ancienne directrice de l’ENA non issue de l’école, Nathalie Loiseau, est lui aussi dépourvu d’énarque. Un cabinet toutefois très largement élaboré par son éphémère prédécesseure au Quai d’Orsay, Marielle de Sarnez – une pure politique – et qu’elle a conservé.

Le Président Macron a pour sa part recruté 15 énarques et un polytechnicien parmi les 42 collaborateurs pris en compte pour cette étude. En termes d’effectifs par corps, on recense, à l’Élysée, 2 inspecteurs des finances, un membre du Conseil d’État, un magistrat de la Cour des comptes, 4 conseillers des affaires étrangères, 7 administrateurs civils, un ingénieur des Mines et, une fois n’est pas coutume, un administrateur territorial.