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Les préfets dressent un bilan décevant de la dernière vague de déconcentration

31 oct. 2017, PAR Pierre Laberrondo
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FOURMY MARIO/SIPA

Les dispositions et les outils poussés par la charte de la déconcentration révisée en 2015 restent aujourd’hui largement inexploités, juge dans un rapport parlementaire le député LREM Jacques Savatier, à l'appui d'une enquête diligentée auprès des préfets. Le corps préfectoral a plutôt un "sentiment de recentralisation en matière de ressources humaines".


C'était une réforme porteuse d'espoir pour les préfets sur les territoires. Mais pour l'heure, ses résultats se font toujours attendre. Le rapport sur l'administration générale et territoriale de l’État, publié dans le cadre du débat parlementaire autour du projet de loi de finances pour 2018, livre les premières perceptions de la dernière vague de déconcentration impulsée par décret en mai 2015 par le gouvernement Valls et son ministre de l'Intérieur de l'époque, Bernard Cazeneuve. Le rapport (cliquez-ici pour le consulter), élaboré par le député LREM Jacques Savatier (un ancien secrétaire général pour les affaires régionales à la préfecture de la région Centre et ex-directeur général adjoint du groupe La Poste, élu pour la première fois député en juin dans la vague macronienne), se fait l'écho d'un premier bilan préfectoral de cette réforme. Un bilan plutôt négatif.

Pour rappel, le décret de 2015, élaboré à l’aube de la réorganisation des services de l’État en région, opérée dans la foulée de la réduction du nombre de régions, visait à réaffirmer l’organisation déconcentrée de l'État avec une idée : insister sur des principes et des règles d’organisation susceptibles de "redonner force au principe de subsidiarité" entre administrations centrales et administration territoriale déjà consacré par un premier décret de 1992. "L’actualisation était indispensable pour donner aux préfets et aux chefs des services de l’État sur le territoire les marges de manœuvre et la capacité d’initiative nécessaires pour rendre l’État plus efficace dans la mise en œuvre des politiques publiques", annonçait alors le gouvernement en 2015.

Plus de modularité

Le texte, âprement négocié, visait à renverser le principe d’organisation, en reconnaissant l’initiative au niveau local, et la nécessité pour les administrations centrales d’adapter leurs modes de fonctionnement aux enjeux de l’administration déconcentrée. L'idée était de permettre des organisations différentes selon les territoires, en fonction des réalités locales (principe de modularité). Il procédait aussi à l'affirmation de principes opérationnels.

Parmi ceux-ci figurent l’obligation faite aux administrations centrales d’adresser aux services : des objectifs non plus annuels, mais pluriannuels, qui soient hiérarchisés et coordonnés ; la limitation du nombre de circulaires ; l’instauration d’études d’impact préalables à l’édiction de textes prescriptifs pour les services ; la déconcentration budgétaire (afin d’assurer aux responsables de budgets opérationnels de programme déconcentrés une "capacité suffisante" pour affecter les moyens en fonction des priorités qui leur sont fixées) ; mais aussi la déconcentration en matière de ressources humaines. 

"D’après les éléments communiqués au rapporteur spécial, le bilan de la mise en œuvre du décret donne à penser que ses dispositions et outils restent aujourd’hui largement inexploités", écrit Jacques Savatier. L’enquête diligentée auprès de préfets à la fin de l’exercice 2016 fait ressortir "l’existence d’un sentiment de recentralisation en matière de ressources humaines, du fait de l’exercice d’un contrôle des administrations centrales qui, dans les faits concourt au renforcement de leurs prérogatives ; les préfets attendraient une déconcentration accrue des actes de gestion". L'enquête pointe l’absence de mise en œuvre des possibilités de modularité dans l’organisation des services, la rareté des consultations des préfets préalablement à la désignation d’un responsable d’établissement public territorial.

Verticalité de l’architecture budgétaire

Les représentants de l'Etat soulignent, selon le député, des obstacles à la mutualisation des moyens, en raison notamment du caractère vertical de l’architecture budgétaire et des pratiques de fonctionnement. Dans un autre genre, le caractère très limité des délégations de gestion, hors des politiques mises en œuvre dans le cadre de plateformes, est aussi dénoncé de même que l’état embryonnaire de l’usage des fiches d’impact, préalable en principe obligatoire à un projet de texte réglementaire présentant des incidences sur les missions et l’organisation des services déconcentrés de l’État.

Selon ces remontées du terrain, seule la conférence nationale de l’administration territoriale de l’État (CNATE), chargée de favoriser la réflexion et le dialogue sur les rapports entre administrations centrales et services déconcentrés, "remplirait l’objectif qui lui était fixé en permettant de réels échanges". Cette instance créée par le décret de 2015 et présidée par le secrétaire général du Gouvernement, comprend les secrétaires généraux des ministères, les préfets de région, un recteur, un directeur régional des finances publiques et un directeur général d’agence régionale de santé. Elle est chargée de veiller à la bonne application de la charte et est saisie, notamment par les préfets de région, de toute proposition d’adaptation et de projets de mutualisation. 

Les décisions individuelles dans le viseur

Pour avancer, la place Beauvau avance plusieurs pistes reprises par le député : l’inscription du principe de la déconcentration des décisions individuelles relatives aux agents publics, et la consécration d’un droit d’initiative leur permettant de proposer des dérogations et/ou expérimentations. De quoi gripper les syndicats généralement hostiles à la déconcentration. Les administrations centrales ne sont, elles n'ont plus, pas souvent favorables à ce mouvement qui leur retire une part de leur pouvoir.

Mais la donne est en train de changer. Émmanuel Macron est, d'une façon globale, un ardent défenseur de la déconcentration et de la gestion RH de proximité. Il en fait un des axes principaux de sa politique en matière de fonction publique. Lors de son discours prononcé le 5 septembre dernier à l'Élysée devant le corps préfectoral, le chef de l'État avait donné le ton : “J’ai conscience qu’on a assisté ces dernières années à un processus de recentralisation au sein de l’État. Il faut redonner des marges de manœuvre au niveau local, notamment au niveau départemental.” Le Président Macron avait indiqué que les programmes budgétaires seraient simplifiés pour redonner tout son sens à l’interministérialité. De même, des mesures de déconcentration RH sont dans les cartons.