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Romain Pasquier : “Pour être pris au sérieux par l’État, les élus locaux doivent démontrer leur capacité à être innovants”

21 nov. 2017, PAR Sylvain Henry
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Alors que s’ouvre le congrès des maires de France, le directeur de recherche au CNRS et titulaire de la chaire “Territoires et mutations de l'action publique” (TMAP) de Sciences Po Rennes, estime que les élus locaux doivent être “plus offensifs” sur la nécessité de partager le pouvoir réglementaire avec l’Etat “plutôt que de centrer leurs discours sur la demande de subsides”. Le discours modernisateur du gouvernement, relève-t-il par ailleurs, “s’accompagne d’un vieux logiciel”. “Si elle veut sauver la commune, l’Association des maires de France ne doit pas relâcher son effort sur les communes nouvelles”, analyse Romain Pasquier.


Les réformes territoriales se sont multipliées ces dernières années. La décentralisation a-t-elle pour autant progressé ?
Les réformes menées ces dernières années ont été clivantes, menées avec beaucoup d’hésitation et sans véritable fil directeur ni discours inclusif. Elles ont entraîné une réorganisation territoriale et non une avancée de la décentralisation. Marylise Lebranchu (ministre de la Décentralisation, ndlr) avait un projet abouti à l’automne 2012. Mais le discours de François Hollande devant les états généraux de la démocratie territoriale, en octobre 2012, a relancé un processus de négociation qui a enlisé la réforme et l’a rendue difficilement lisible et compréhensible. Les projets ont semblé être pilotés au gré des aléas politiques et des cycles électoraux. C’est allé un peu dans tous les sens, je pense à la clause de compétence générale qui a été rétablie puis supprimée ; les départements ont été célébrés, puis supprimés, puis maintenus... Voilà un sujet de réflexion sur la rationalité du législateur ! Par ailleurs, la réforme a été chaotique et ne s’est pas accompagnée d’un vrai récit. Le gouvernement a ainsi laissé croire que la loi Maptam marquait l’avènement des métropoles, ce qui a laissé prise à un clivage entre centres et périphéries. Les espaces intermédiaires, villes moyennes, petites villes et territoires ruraux ont pu se sentir exclus. Et cela alors même que la création des métropoles n’a pas entraîné de véritable révolution institutionnelle, hormis peut-être la situation de Lyon qui a récupéré des compétences départementales. Quant à la métropole du Grand Paris, c’est un échec total pour le moment. Enfin, les régions ont certes été renforcées, récupérant des schémas prescriptifs, mais elles ont finalement été dotées de peu de compétences nouvelles. Tout cela est donc décevant.

Et la question du régalien et du non régalien n’a pas été posée...
Il n’y a pas eu de réflexion de l’État, qui se trouve pourtant dans une situation financière difficile, sur la manière de redessiner la frontière entre ce qui concerne ses services et ce qui pourrait être assumé par une décentralisation simplifiée, rationalisée et affirmée. On est toujours au milieu du gué, et cela perdure aujourd’hui avec ce qui est décrit comme “le nouveau monde politique”. Le référentiel est très modernisateur avec un constat juste sur la difficulté de réformer le monde local ou sur le nombre pléthorique d’élus locaux qui ne facilite pas certaines évolutions. Mais les solutions proposées sont punitives : moins de dotations, moins d’emplois aidés, une politique du logement social décriée comme aberrante alors que les situations diffèrent sensiblement d’une région à l’autre... On est donc dans un discours modernisateur qui s’accompagne d’un vieux logiciel doté d’instruments jacobins, technocratiques et punitifs qui entrent en dissonance avec la nouveauté proclamée.

Les élus locaux ne sont pas désireux de nouvelles réformes. Ils appellent à une stabilisation institutionnelle. Ont-ils raison ?
Je pense que les élus locaux font un mauvais pari. Ils ne seront pas pris au sérieux par l’État tant qu’ils n’auront pas démontré leur capacité à être innovants. Il y a bien sûr des expérimentations et des innovations très positives menées dans les territoires, je pense notamment aux communes nouvelles, mais là encore les élus doivent changer de logiciel. Leur propos est centré sur “ma liberté locale de dépenser”. Cela devrait être “ma liberté de créer sur le plan de l’action publique”. Les élus devraient être plus offensifs sur la nécessité de partager le pouvoir réglementaire avec l’État plutôt que de centrer leurs discours sur la demande de subsides financiers. Les collectivités doivent participer à la redéfinition de ce qui est du ressort du régalien et du non régalien et réfléchir à un partage du pouvoir de création de la norme.

Mais les élus font preuve d’innovation institutionnelle, comme le montre la multiplication des communes nouvelles...
Il faut en effet saluer la conversion de l’Association des maires de France aux communes nouvelles et à l’idée qu’il faut des communes plus grandes et plus puissantes pour assumer les politiques publiques locales de proximité. Si elle veut sauver la commune, l’AMF ne doit pas relâcher son effort et aurait tout intérêt à favoriser un seuil de communes nouvelles, par exemple une fusion obligatoire en-dessous de 1500 habitants. La commune pourrait alors véritablement devenir un échelon de modernisation et dépasser le seul héritage patrimonial et mémoriel. C’est d’autant plus nécessaire dans les périmètres très élargis désormais des intercommunalités.

La question des communes nouvelles sera certainement évoquée lors du congrès des maires de France qui s’ouvre. Que répondez-vous à certains maires ruraux qui y voient une dissolution et une disparition des communes ?
La ruralité se sauvera si elle devient plus agile et plus puissante. Si les communes de moins de 1 500 habitants peuvent certes assumer des missions de proximité, elles ne peuvent pas gérer les grandes missions d’équipement ou les politiques éducatives. Par ailleurs, un problème de dissonance entre la démocratie locale et l’action publique se pose : de quoi peut vraiment décider un maire d’une ville de 700 ou 800 habitants ? De pas grand-chose ! Comment affirmer que le maire porte la démocratie locale alors qu’il ne décide plus de rien parce que ses services ne sont plus en capacité de mettre en place des politiques publiques de qualité correspondant aux standards hexagonaux ?

Quels sont les clefs d’une relation repensée entre État et collectivités ?
L’État doit faire confiance aux élus modernisateurs et s’appuyer sur eux. Il ne pourra pas se contenter de faire appel à une jeune garde technocratique à la manœuvre dans les administrations centrales. Ces élites modernisatrices ne sont pas majoritaires dans les territoires, mais elles existent tout de même et il faut les encourager. L’une des difficultés tient au fait que les présidents d’associations d’élus locaux sont souvent dans des postures politiques. C’est à eux qu’il revient aujourd’hui de demander et de mettre en musique l’affirmation d’un droit à la différenciation pour donner la possibilité à certains territoires d’expérimenter l’administration territoriale de demain. Par exemple en supprimant les sous-préfectures et en transférant aux collectivités des services déconcentrés tels que les Drac, Dreal, Drire... Il s’agirait là d’un signe fort de l’État dans sa capacité à faire confiance aux territoires et un message fort des élus dans leur capacité à innover, expérimenter et moderniser la France.

Des tensions perdurent entre élus et État. Le président de Régions de France a claqué la porte de son association, en septembre, en dénonçant le non-respect d’un engagement de 450 millions d’euros. Les autres associations d’élus sont également critiques sur les enjeux financiers. On est très loin de la confiance réciproque entre État et collectivités que vous espérez...
C’est, en effet, un vieux schéma qu’il faut casser et dépasser. Nous sommes aujourd’hui dans un modèle daté entre d’un côté un État en majesté qui vient - ou pas - donner quelques subsides aux collectivités et qui se méfient du clientélisme des élus. Et, de l’autre, des collectivités qui considèrent l’État comme impécunieux et venant régulièrement leur faire les poches. Nous sommes dans un pays marqué par une grande défiance dans les relations entre l'État et les autorités locales et régionales. Pourquoi ? Parce que l’État a fait la nation en imposant autoritairement un modèle territorial vertical. En 2017, il est temps d’instaurer une gouvernance horizontale, flexible et souple adaptée à un espace globalisé. Des structures institutionnelles peuvent être instaurées pour faciliter la confiance entre État central et autorités locales et régionales. Je suis ainsi partisan d’une réforme du Sénat qui représenterait intercommunalités et régions. Ce serait une première étape vers un fédéralisme à la française permettant à tous les acteurs d’être des moteurs de la modernisation de la France.  

Le gouvernement a lancé un “Plan action publique 2022” destiné à passer en revue l’ensemble des missions publiques et à poser les bases d’une grande transformation de l’administration. Est-ce l’occasion de réformer l’architecture institutionnelle territoriale et de repenser les relations de l’État avec les collectivités ?
Il ne faudrait pas que l’exercice aboutisse uniquement à une rationalisation budgétaire, comme cela avait été le cas pour la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et pour la Modernisation de l’action publique (MAP) menées lors des deux précédents quinquennats. La question centrale est celle de l’articulation entre régalien et non régalien et la décentralisation de missions que les collectivités assumeraient plus efficacement que l’État.

La charte de déconcentration adoptée au printemps 2015 a permis aux préfets d’avoir plus de latitude pour adapter les organisations des services déconcentrés aux attentes et aux aspérités des territoires. Faut-il aller plus loin dans le cadre de ce plan “action publique 2022” ?
Cette charte est un outil de déconcentration et non de décentralisation. On pourrait imaginer qu’elle se prolonge via une instance de dialogue entre préfets et présidents de régions et d’exécutifs locaux au sein d’une conférence territoriale de l’action publique. Aujourd’hui, les élus locaux n’ont pas très envie de travailler avec les préfets qui, de leur côté, voient leur rôle renforcé dans leur capacité à réorganiser, notamment sur le plan des ressources humaines, les services de l’État. Mais les préfets disposent d’une capacité moindre depuis la Révision générale des politiques publiques, qui a considérablement réduit leurs effectifs. Ils ont donc tout intérêt à travailler de manière plus rapprochée avec les exécutifs locaux et à voir leurs missions clarifiées. Est-ce aux services déconcentrés de gérer le développement économique, la culture, la jeunesse ? Je ne le crois pas. Poser la question de la déconcentration sans poser celle de la décentralisation est un non sens.

La volonté des citoyens de participer davantage à l’action publique, l’exigence de transparence et l’ouverture des données publiques peuvent-elles changer la donne ?
Ce sont des éléments de fragilisation de l’ancien système. Le fait que des citoyens soient en attente d’outils de participation et s’engagent via les budgets participatifs ou les jurys de citoyens stimulent les  les innovations sociétales. Et les élites modernisatrices peuvent, dans les territoires, s’appuyer sur ces citoyens engagés. Mais les formes de participation restent limitées : ce sont rarement des outils de codécision. Les décisions politiques mériteraient pourtant d’être plus ascendantes.

Le non-cumul des mandats va-t-il renforcer ou au contraire affaiblir les élus locaux ?
Le renouvellement des équipes politiques, observé aux élections de 2014 et renforcé en 2017, est accentué par le non-cumul des mandats. Cela va entraîner l’instauration d’une élite territoriale spécialisée qui sera, je pense, désireuse de coparticiper à l’élaboration d’un certain nombre de normes. Cette élite va réaliser que nous restons dans un système hyper vertical et que les normes sont très descendantes. Voilà un enjeu fort sinon essentiel : coproduire la norme entre État et collectivités territoriales. Partager en partie le pouvoir réglementaire en l’appuyant sur une séparation assumée entre missions régaliennes et non régaliennes serait une avancée fondamentale.

Vous défendez le fait régional et l’instauration d’exécutifs locaux associés à l’élaboration de la norme. N’est-ce pas également inciter au séparatisme ? N’y-a-t-il pas un risque en France de reproduire les tensions actuelles en Catalogne ?
Les mouvements nationalistes séparatistes sont bien identifiés en Europe. Ils concernent trois « nations » sans État : la Catalogne, la Flandre et l’Écosse... Les situations sont par ailleurs très différentes d’un pays à l’autre. Regardez l’Allemagne : jamais la Bavière ou le Bade-Wurtemberg - deux régions bien plus riches que la Catalogne - n’ont poussé au séparatisme. Les réalités culturelles, linguistiques et politiques ne sont pas réunies pour cela, en Allemagne comme en France. En Catalogne ou en Écosse, un quart de la population se sent exclusivement Catalan ou Écossais avec des partis nationalistes influents depuis le début du XXe siècle. En France, les identités régionales sont soit inexistantes, soit partagées, plurielles et ouvertes. Je n’envisage absolument pas un effet domino de la situation catalane partout en Europe.

Plutôt qu’une volonté séparatiste, le sentiment d’abandon vécu dans certains territoires, là où les services publics reculent, se concrétise-t-il davantage par une montée des extrêmes ?
Les fractures territoriales sont issues d’un clivage centre-périphérie en réactivation. Ces fractures paraissent s’accroître dans les faits mais aussi, et peut-être surtout, dans les têtes. De ce point de vue, la dernière réforme territoriale a fait beaucoup de mal : certains élus ont l’impression de représenter des territoires perdants des réformes récentes et un peu oubliés ou abandonnés des pouvoirs centraux. Ce décrochage doit trouver sa réponse dans un récit réformateur beaucoup plus inclusif. En cela la décentralisation est indispensable. Elle représente un outil agile et puissant, certes pas unique, de reconquête de la confiance pour ces territoires.

Propos recueillis par Sylvain Henry