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Michel Yahiel : “La France est moins portée sur l’évaluation que sur l’audit ou le contrôle”

14 déc. 2017
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© FS

Le commissaire général de France Stratégie estime, dans un contexte de réformes menées tambour battant, que son institution élargit aujourd’hui la portée de son action. “France Stratégie s’use si l’on ne s’en sert pas et pour le moment nous sommes très sollicités, tant mieux”, souligne-t-il. Il salue la méthode du plan “Action publique 2022”, qui implique France Stratégie, et détaille ses dossiers, parmi lesquels une mission sur l’intelligence artificielle. Une problématique pour laquelle “l’enjeu de formation et de compétences est énorme”.


Six mois après le début du nouveau mandat et alors que les réformes se multiplient, quel doit être le rôle de France Stratégie aujourd’hui ?
Le rôle de France Stratégie, défini par les textes de 2013 et 2017, tient en 4 points : anticiper, évaluer, débattre et proposer. Nos travaux de prospective se renouvellent au gré des évolutions de la société, à l’image de notre réflexion actuelle sur l’intelligence artificielle en lien avec la mission de Cédric Villani [député LREM de l’Essonne missionné par le gouvernement sur ce sujet en septembre, ndlr]. Ce n’est certes pas la même prospective qu’il y a dix ou quinze ans, mais c’est au fond le même exercice : éclairer l’avenir. Notre deuxième fonction, l’évaluation des politiques publiques, s’adapte aux changements du paysage institutionnel. Nos évaluations peuvent être techniques, notamment sur l’impact socioéconomique d’un certain nombre de réalisations, telles les investissements d’avenir, ou plus globales. Notre troisième intervention tient à l’accompagnement des réformes. Nous participons à certains projets, nous coordonnons la réflexion et l’avancée de certains autres comme le compte personnel d’activité en 2016 ou l’apprentissage aujourd’hui. Enfin, nous sommes susceptibles de réaliser un travail spécifique sur tel ou tel sujet qu’on nous demande d’investiguer, par exemple nos prochaines missions sur les investissements liés à Météo France ou la réflexion relative à la mise en œuvre d’une stratégie nationale autour des activités sportives. La richesse de France Stratégie tient à sa projection dans une grande variété de politiques publiques et de sujets, en nous articulant avec des entités plus spécialisées ou plus sectorielles.

Les piliers de l’action de France Stratégie que vous évoquez, “anticiper, évaluer, débattre et proposer”, sont-ils confirmés depuis le printemps dernier ? 
Si j’en juge par les onze derniers mois et mon arrivée à la tête de l’institution, j’ai le sentiment que nous sommes en train d’approfondir ces axes-là et d’élargir la portée de notre action. Sur l’accompagnement des réformes, l’évaluation et la prospective, nos activités se sont accélérées dans la dernière période. Nous vivons une période intense de réformes et il est assez logique que nous soyons très directement concernés. J’ai habitude de dire que France Stratégie s’use si l’on ne s’en sert pas, et pour le moment, nous sommes très sollicités. Tant mieux !

Beaucoup d’évaluations sont menées, mais les décideurs publics ne s’approprient pas toujours leurs conclusions. Comment l’expliquer ? 
La France est moins portée sur l’évaluation que sur l’audit ou le contrôle. Cela peut apparaître plus vaporeux. Mais cette tradition change sous le double effet de la contrainte des finances publiques et des progrès scientifiques, je pense notamment aux évaluations menées dans le domaine de la santé. Par ailleurs, le législateur et le gouvernement commencent à “embarquer” l’évaluation dès le départ des projets. C’est ce que nous sommes en train de faire avec les ordonnances [réformant le code du] travail, qui prévoient de mesurer l’atteinte des objectifs dans les années à venir. Réussir cet exercice aurait valeur d’exemplarité pour d’autres politiques publiques.

Parlement, Cour des comptes, inspections générales, Ceser… Y a-t-il trop d’acteurs de l’évaluation et interviennent-ils de manière suffisamment coordonnée ? 
Abondance de biens ne nuit pas dès lors que chacun est dans sa mission. Chacun des acteurs que vous évoquez est tout à fait légitime pour intervenir et les situations où deux évaluations sont menées sur un même sujet sont très rares. Ce qui compte est la qualité de l’évaluation, qu’elle soit conduite dans certain standard et qu’elle couvre toutes les grandes politiques publiques. Il revient ensuite au politique de s’emparer ou non des résultats. C’est aussi un enjeu citoyen.

Plusieurs dispositifs, tel le revenu de solidarité active (RSA) voilà quelques années, ont été expérimentés dans certains territoires et généralisés avant même les conclusions des expérimentations…
La France peine avec l’expérimentation. D’abord, nous avons du mal à expérimenter dans une République une et indivisible. Il y a ensuite une tendance à expérimenter pour expérimenter, sans se donner ni le temps ni la capacité de projection nécessaires. Mais l’équation n’est pas aisée : il faut aller vite pour ne pas décourager le politique et dans le même temps, admettre qu’une évaluation ne commence pas le jour où le texte est publié au Journal officiel… En matière d’expérimentation, les processus sont très éloignés du domaine industriel. Cela devrait être plus simple : cela marche, on généralise ; cela ne marche pas, on arrête.

D’où l’intérêt des comités d’évaluation ? 
Ces comités d’évaluation sont des instances souples et collaboratives rassemblant des gens venus d’univers différents et dans lesquels le lien se fait entre évaluation et concertation. Prenez l’exemple de l’évaluation du CICE [le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, ndlr] : le cadre a été notamment validé par tous les acteurs sociaux alors qu’ils ne sont pas d’accord sur l’objet. Mais les conditions dans lesquelles l’évaluation a été réalisée leur convient parce qu’ils ont été partie prenante. Concernant l’évaluation sur les ordonnances travail, le plan d’opération, la méthode et le calendrier sont rendus publics en ce mois de décembre. Nous nous mettons d’accord sur les objectifs et la manière de travailler. C’est, je pense, une bonne manière d’avancer, quand bien même l’évaluation en elle-même prendra nécessairement du temps.

“La RGPP a eu un impact en matière de volontarisme. La Modernisation de l’action publique a permis un accompagnement et une transformation plus concertée.”

De quelle manière France Stratégie est-elle associée au plan “Action publique 2022” lancé par le gouvernement en octobre ? 
Nous apportons, en premier lieu, un support à tout le dispositif, dans le cadre du secrétariat auquel nous collaborons avec la direction interministérielle de la transformation publique, dirigée par Thomas Cazenave, et la direction du budget, pilotée par Amélie Verdier. Sur le fond, nous travaillons en fonction de besoins et notamment sur les enjeux de comparaison internationale.

Quelle doit être la bonne méthode pour éviter les écueils de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et de la Modernisation de l’action publique (MAP) des deux précédents quinquennats, qui ont abouti à des conclusions très budgétaires ?
Il faut avant tout raisonner sur les missions et non d’emblée sur une logique d’organisation avec une réflexion simple d’apparence : est-ce que telle mission de l’État est légitime, justifiée, indispensable, nécessaire ? Oui ou non ? Si oui, est-ce que son mode de production et d’organisation est le bon ? Pourrait-il être décentralisé, sous-traité, partagé ? C’est évidemment plus simple à dire qu’à faire, parce qu’il est rare qu’un État moderne, qu’une collectivité ou un établissement de santé produisent des choses inutiles ou inefficaces… Il faudrait prendre le positif de chacune des deux précédentes démarches. La RGPP a eu un impact en matière de volontarisme. La Modernisation de l’action publique a permis un accompagnement et une transformation plus concertée, mais avec des résultats peut-être moins tangibles.

La pression budgétaire a-t-elle eu raison des principes fondateurs de la MAP ?
On ne fait pas de l’art pour l’art, on ne modernise pas l’administration pour des raisons esthétiques ! La qualité du service rendu doit être au cœur des démarches, tout comme la bonne allocation des ressources. Définir une visée financière et budgétaire est aussi légitime dès lors que l’on raisonne en termes d’efficience du service rendu.

La main des gouvernements précédents a-t-elle tremblé à l’heure de faire des choix clairs et assumés ?
Peut-être, mais il faut aussi comprendre que réformer est difficile. La nature humaine est rétive au changement. Et une politique publique ne vient pas d’une génération spontanée : elle vient de loin, des intérêts existent derrière. Je l’ai toujours pensé : simplifier et réformer, c’est compliqué.

C’est compliqué ou compliquer ? 
Compliqué… Mais cela peut compliquer les choses si le pilotage n’est pas bon (sourires). La conduite du changement, dans des organisations aussi vastes, est essentielle. Il faut une volonté politique ferme, de la constance, un travail technique solide et peu contestable, du dialogue, de l’accompagnement. Pour l’instant, le plan “Action publique 2022” chemine dans cette voie exigeante.

Un récent rapport du think tank Terra Nova plaide pour la création d’une delivery unit : une instance qui s’assure que les promesses de campagne soient effectivement déclinées. France Stratégie pourrait-elle assumer cette mission forcément sensible ? 
Plusieurs niveaux interviennent en la matière. C’est d’abord en premier lieu de la responsabilité de l’exécutif que de vérifier que les engagements sont suivis d’effet. C’est bien sûr le niveau clé. Le deuxième niveau est celui des ministères, qui doivent décliner de manière opérationnelle les projets de transformation. Un troisième niveau intervient de manière plus informationnelle en tenant le compteur général à disposition des décideurs. Ce niveau peut être celui d’organismes comme le nôtre, comme la délégation interministérielle à la transformation publique ou d’autres. Il sera très important après que le comité “action publique 2022” aura rendu son rapport. Quelqu’un devra être “le notaire” des recommandations retenues.

Comment s’organise le travail du comité d’évaluation des “ordonnances travail”, que France Stratégie coordonne avec les services du ministère du Travail (Dares et DGT) ? 
La ministre du Travail, Muriel Pénicaud, a confié à 3 personnalités qualifiées – Sandrine Cazes, Marcel Grignard et Jean-François Pilliard – une mission d’évaluation des dispositions prévues par les textes des ordonnances. Le comité rassemble des experts, partenaires sociaux, académiques et praticiens, DRH, avocats, patrons de PME, etc. Autant d’“utilisateurs” très avertis qui ne sont pas tous des évaluateurs professionnels. Avec les ministères du Travail et de la Justice, nous sommes en train de préciser le cahier des charges de l’évaluation. Nous le remettrons mi-décembre au gouvernement. Nous allons décliner une arborescence de sujets à partir des 3 objectifs de la loi : l’articulation branches-entreprises, la simplification des instances du dialogue social et la sécurisation des procédures relatives au contrat de travail.

Quel est le calendrier ? 
La remise d’un travail intermédiaire devrait s’organiser entre le cahier des charges et les premières évaluations, courant 2018. Il est trop tôt pour préciser quand seront connus les premiers résultats, car nous ne disposons pas encore d’une vision panoramique de la disponibilité des données.

La “mayonnaise” prend-elle entre les membres du comité d’évaluation ? 
Il est indispensable de dégager un consensus sur la manière de faire. Chacun sera ensuite libre de s’approprier les résultats et d’en tirer ses propres conclusions. Les gens doivent être à l’aise avec le processus de travail pour dégager de l’intelligence collective. Il me semble que nous sommes bien partis pour cela.

Comment le travail que vous menez sur la réforme de l’apprentissage s’organise-t-il ? 
La méthode est différente parce que nous ne sommes pas là sur une évaluation, mais sur une concertation. Quatre groupes de travail se réunissent : “Parcours de l’apprenti”, “Entreprises et apprentissage”, “Gouvernance et financement” et “Offre de formation et de certification”. Nous coordonnons l’ensemble tout en pilotant le groupe “Entreprises et apprentissage”. Les travaux des 4 groupes constitueront des éléments d’un rapport rendu prochainement sous l’égide de Sylvie Brunet, personnalité qualifiée, ancienne directrice des ressources humaines. Un projet de loi cheminera ensuite, articulé autour de la formation professionnelle, de l’assurance chômage et du volet “apprentissage”.

Les régions s’inquiètent de se voir désaisies de leur compétence en matière d’apprentissage… 
Si la réflexion doit avant tout porter sur les objectifs, il ne faudra pas occulter les sujets de gouvernance. Acteurs publics et privés ont tous intérêt à trouver des leviers permettant de débloquer une situation qui n’est aujourd’hui pas satisfaisante.

“Intelligence articifielle : si les gens ne sont pas préparés, alors cela se passera mal.”

Quel est l’enjeu de la mission sur l’intelligence artificielle qui vient d’être confiée à France Stratégie ? Quelle est votre “porte d’entrée” ? 
La mission de Cédric Villani porte tout particulièrement sur des questions scientifiques et industrielles. La “commande” formulée à France Stratégie par Muriel Pénicaud et Mounir Mahjoubi [ministre du Travail et secrétaire d’État au Numérique, ndlr] vise, elle, à poser les bases d’un panorama sur tous les impacts en matière de travail. L’intelligence artificielle accélère des mutations que nous avons relevées ces dernières années avec le numérique. Il s’agit de mesurer l’état de notre connaissance en restant humbles : personne ne parlait d’intelligence artificielle voilà seulement deux ou trois ans en dehors de quelques experts. Cela pose la question du volume des données, de leur rapidité de traitement, des capacités de reconnaissance… Une tentation millénariste existe. Il faut un état des lieux, sous peine que tout se mélange dans l’esprit du grand public.

Car l’intelligence artificielle est anxiogène… 
En effet. D’où l’importance d’esquisser quelques scénarios raisonnables. Si les gens ne sont pas préparés, alors cela se passera mal. L’enjeu de formation et de compétences est énorme. Les opportunités, en matière notamment d’allégement des tâches et de conditions de travail, doivent être saisies par le plus grand nombre. D’où un effort plus particulier en direction des personnes éloignées de l’emploi. Certaines compétences numériques vont faire partie des compétences de base et celui qui n’en disposera pas sera dans la même situation que celui qui ne sait ni lire ni écrire. Mais attention à ne pas créer de tensions inutiles : les mutations structurelles prendront quelques années à se généraliser.

France Stratégie a organisé un cycle d’ateliers sur les smart cities (villes intelligentes) mené jusqu’à l’été dernier. Comment allez-vous donner suite à ce travail ? 
Nous publierons prochainement une synthèse de ce travail. Notre objectif était double, dans une approche prospective et de terrain. Nous avons dessiné un panorama global des grands sujets en jeu et nous avons créé un effet de réseaux pour que les acteurs échangent et partagent les bonnes pratiques. Notre approche est donc pragmatique pour mesurer toutes les potentialités. Je relève de ce travail une dimension territoriale : c’est le retour de la modernité dans le local, “small is beautiful”. Les impacts technologiques, de sécurité des données, de couverture haut débit sont prégnants.

Vous venez de publier une note d’analyse rapportant que les métropoles ne partagent pas toujours leur dynamique d’emploi avec leurs territoires de proximité. Comment l’expliquez-vous ? 
Le phénomène métropolitain est très repérable en matière d’emploi : un emploi sur deux créé depuis dix ans l’est dans les métropoles, qui portent 70 % de la croissance. Mais il faut se garder de modèles univoques. Certaines métropoles connaissent un développement de leur centre et de leur périphérie. D’autres ne partagent pas leur dynamique d’emploi avec leurs territoires de proximité. Nous mettons donc en lumière des contrastes saisissants d’un territoire à l’autre qui, pour certains, peuvent s’expliquer par le poids de l’Histoire. Attention donc à toute généralité.

Les récentes réformes territoriales ont installé le fait métropolitain au détriment parfois de territoires ruraux qui restent à la marge des dispositifs et des attentions… 
Ce travail mené avec le Commissariat général à l’égalité des territoires permet de relever un modèle global. Mais les contrastes apparaissent dès qu’on place la focale au plus près des territoires. Il faut donc relever la diversité des situations et ne pas plaquer des dispositifs uniformes. Par ailleurs, la gouvernance prend du temps à s’installer. On le voit avec les régions ou les intercommunalités fusionnées : cela a des conséquences en termes d’organisation et de délivrance des services aux usagers. Si les ministères conçoivent certains processus, ce sont les collectivités territoriales qui, souvent, les produisent. Attention donc à tenir compte des situations locales. 

Propos recueillis par Sylvain Henry et Pierre Laberrondo 
Michel Yahiel intervenait sur Acteurs publics TV