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Nicolas Kada : “Sur la contractualisation, l’État et les collectivités ne sont pas sur le même pied d'égalité”

21 déc. 2017
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L'exécutif “est en train de prendre conscience qu'il a besoin des collectivités, il était temps, réagit Nicolas Kada, professeur de droit public à l'université de Grenoble, au lendemain de la Conférence nationale des territoires qui a vu un infléchissement de la politique gouvernementale sur les contraintes financières demandées aux collectivités et notamment sur le processus de contractualisation. Néanmoins, “l’État a des moyens de pressions pour faire respecter les contrats que les élus locaux n'ont pas, estime-t-il.


Suppression de la nouvelle règle d'or budgétaire des collectivités ou modulation de leurs efforts en fonction de leurs spécificités. Lors de la Conférence nationale des territoires, à Cahors (Lot), jeudi 14 décembre, le Premier ministre, Édouard Philippe, a annoncé un assouplissement des contraintes budgétaires visant les échelons locaux. Des mesures aujourd'hui confirmées par les députés dans le projet de loi de finances pour 2018. Que vous inspire ce geste de la part de l'exécutif ?

Il était temps que cette forme de calinothérapie arrive. Le gouvernement se devait de renouer le dialogue avec les élus locaux et les collectivités territoriales et c'était le bon moment et le bon lieu de le faire à la Conférence nationale des territoires. Je suis quand même un peu étonné qu'il n'ait pas fait un peu plus tôt ce geste en leur faveur. On aurait pu s'attendre à un infléchissement de sa part par exemple lors des élections sénatoriales dans une stratégie purement électoraliste. Mais aujourd'hui l'exécutif est en train de prendre conscience qu'il a besoin des collectivités locales et de trouver un accord avec elles. C'est une démarche pragmatique. Il a entendu le message des élus locaux, un peu tardivement c'est vrai.

Estimez-vous que la colère des associations d'élus locaux, exprimée depuis le début du quinquennat d'Emmanuel Macron, est aujourd'hui apaisée ?

Il faut dissocier ce qui est purement politique de ce qui ne l'est pas. Le gouvernement actuel repose sur une légitimité qui n'est pas la même que celle des associations d'élus d'où le conflit partisan. C'était prévu et ça s'est passé comme on l'imaginait. Et en même temps la logique des associations d'élus est elle aussi pragmatique. Elles ont besoin d'exister et de se faire entendre. Pour cela, soit elles engagent le bras de fer (ce que les Régions de France font par exemple depuis un bon moment), soit elles favorisent la conciliation. Visiblement, j'ai l'impression que chacune d'entre elles est prête à faire un pas vers la composition. Chacun a eu un peu tendance à gonfler les muscles en cette année électorale mais tout le monde a compris qu'il fallait travailler ensemble. Là, on leur donne des gages tant en matière de trajectoires financières, que de numérique ou de revitalisation des centres-villes. D'un autre côté, elles sont un peu inquiètes de ce qui pourrait leur être annoncées en termes de réforme de la fonction publique territoriale ou d'évolutions institutionnelles et c'est là où elles se disent prêts au dialogue finalement.

Selon certains édiles locaux, la mise en place du dispositif de contractualisation contribuerait à réduire l'autonomie financière des collectivités. Ce principe constitutionnel est-il véritablement mis en cause ?

Pour le coup, je ne partage pas du tout ce constat, bien au contraire. Je pense que la contractualisation est l'une des illustrations du principe de libre administration des collectivités parce que l'échelon reste libre ou non de contractualiser. En revanche, ce qui est sûr, c'est que dès lors que la collectivité s'engage à nouer un tel contrat, elle n'est pas sur un même pied d'égalité avec l’État. Par ce dispositif, l’État arrive en position de force et comme l'expliquent malheureusement les analyses juridiques, le contrat n'engage l’État que sur le plan politique et non juridique. S'ils ne respectent pas ses engagements, la sanction se voit dans les urnes et non pas sur le plan juridictionnel.

Quelles sont en revanche les conséquences pour les échelons locaux ?

L’État se tourne rarement vers le juge dans ce cas-là. Mais avec le mécanisme de reprise et de modulation, les sanctions pour les collectivités seront immédiates et financières. L'inégalité est là. C'est que l’État a des moyens de pressions pour faire respecter les contrats que les élus locaux n'ont pas. C'est quand même un retour masqué de l’État centralisateur sous couvert d'ouverture au dialogue.

La démarche de contractualisation prévue par l'exécutif est-elle réellement innovante ?

Ce n'est pas une démarche franco-française. Des démarches de ce type ont déjà eu lieu en Europe du Nord. Reste à savoir si cette contractualisation est la bonne méthode. Cela doit se vérifier dans les faits. Ce qui pourrait être intéressant c'est qu'un jour peut-être, l’État contractualise directement avec les associations de collectivités pour garantir à la fois une égalité de traitement entre échelons de même rang mais aussi permettre au gouvernement d'adapter les engagements qu'ils réclament selon le type de collectivité visé. Ça pourrait être le cas par exemple avec les départements. Mais on en est encore loin.

Propos recueillis par Bastien Scordia