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Quand les collectivités européennes laissent au secteur privé le contrôle de leurs comptes et gestion

8 juin 2018

Sollicitations d’organismes publics décentralisés ou recours au secteur privé : dans cet extrait de l’ouvrage De l’autonomie au séparatisme*, Marie-Anne Vanneaux et Rudy Chouvel reviennent sur la possibilité offerte aux collectivités, par certains États européens, d’organiser leur contrôle financier externe. La “relativité” de ce choix des institutions de contrôle témoigne d’une “autonomie régulée des collectivités territoriales”, estiment-ils.


Le secteur privé assure des fonctions de contrôle externe des collectivités territoriales dans une douzaine d’États-membres de l’Union en complément de plusieurs instances (ISC, IRC, organismes publics centraux territorialisés ou décentralisés). Si ce recours constitue une illustration de l’autonomie laissée aux collectivités dans certains pays, il se conjugue cependant souvent avec un autre type de contrôle et son utilisation demeure encadrée par le pouvoir central ou régional. L’emploi d’entreprises privées dans ce type d’activité n’est d’ailleurs pas à l’abri de critiques concentrées surtout autour de la question de leur neutralité. En effet, le champ et l’objet des contrôles effectués sont souvent fixés contractuellement entre l’auditeur et l’audité contrairement aux contrôles impliquant notamment des juridictions financières et dont le champ et l’intensité sont liés par des textes législatifs. Malgré la difficulté d’évaluer ici la qualité de ces contrôles, le bon emploi par les collectivités des finances publiques mérite une appréciation objective au regard des enjeux. Sans doute d’ailleurs est-elle assurée par la supervision systématiquement publique des audits privés, eux-mêmes objet d’une normalisation. Le secteur privé procède ainsi, dans la plupart des cas, aux contrôles techniques de bonne gestion financière, le contrôle politique étant assuré de son côté par les collectivités territoriales ou des autorités issues de celles-ci.

Si dans certains pays le contrôle est effectué en tout ou partie par des contrôleurs et commissaires aux comptes du secteur privé, trois États dont Malte incarnent cette privatisation du contrôle financier externe des collectivités. Sans surprise, la Suède en est le premier exemple. Si l’on excepte les audits transversaux de performance concernant une politique publique menés par les agences publiques correspondantes, l’audit financier est par principe assuré par le secteur concurrentiel. Le contrôle externe comporte donc les deux niveaux annoncés. Dans un premier temps, chaque assemblée locale élit des vérificateurs qui ne peuvent être des salariés des collectivités locales et bénéficient à cet égard d’une certaine indépendance. Quels que soient toutefois le sérieux et l’intégrité avec laquelle les vérificateurs exercent leurs fonctions – politiques –, ils font la plupart du temps appel, dans un deuxième temps, à des professionnels pour assurer la partie – technique – de la mission et les assister. Qu’il s’agisse de comptables, de sociétés d’audit ou de commissaires aux comptes, ils ont formé une association professionnelle d’auditeurs des collectivités locales qui accrédite les contrôleurs et garantit leur compétence professionnelle. La Finlande suit un schéma analogue, les sociétés d’expertise comptable dominant nettement le marché du contrôle externe des comptes des collectivités locales et de leur certification.

Si l’on excepte l’Irlande du Nord, les trois autres composantes du Royaume-Uni font également largement appel au secteur concurrentiel pour assurer le contrôle des collectivités. Si chacune d’entre elles emploie des modalités distinctes, l’évolution de celles-ci est globalement identique. Ainsi, jusqu’à ces dernières années, l’Angleterre, le Pays de Galles et l’Écosse étaient dotés d’un système régional de contrôle fondé sur un système de commissions d’audit présentant alors des analogies avec le système national mis en œuvre par le Bureau national de contrôle. En Angleterre, entre 1982 et 2013, une commission d’audit était donc en charge des contrôles des collectivités et était composée de membres nommés par le ministre chargé des Collectivités locales. Cette commission désignait les contrôleurs de chaque collectivité locale, que ces derniers appartiennent au service District audit de la commission ou à des sociétés privées d’audit. Les doutes émis sur l’indépendance de cette commission vis-à-vis du pouvoir central, notamment au regard au mode de nomination de ses membres, ont conduit à sa suppression, et depuis 2014 chaque collectivité peut désormais faire appel, sans intermédiaire, à un commissaire aux comptes ou à une société d’audit financier. Les auditeurs doivent être membres de l’organisation professionnelle des auditeurs, sorte d’ordre professionnel qui garantit la qualification professionnelle, et l’étendue du contrôle et le niveau de qualification de l’auditeur varient selon l’importance des recettes ou des dépenses des collectivités dont les finances sont examinées. Pour des raisons analogues, un sort identique a été réservé à la commission d’audit du Pays de Galles et à celle d’Écosse. Ces collectivités peuvent désormais faire appel aux services de cabinets comptables privés après mise en concurrence. Les contrôles financiers externes des collectivités dans ces trois composantes du Royaume-Uni ont ainsi fait l’objet d’un même mouvement de délégation au secteur privé.

Une demi-douzaine d’autres États de l’Union européenne ont eux aussi recours à ce secteur pour assurer le contrôle externe de leurs collectivités locales mais uniquement à titre subsidiaire. Il est ainsi logique de retrouver ici les communes néerlandaises qui, ayant opté pour un contrôle de la gestion effectué par une commission de contrôle, voient la sincérité de leurs comptes certifiée par un ou plusieurs experts-comptables ou des grands cabinets d’audits pour les plus importantes d’entre elles, désignés par les conseils municipaux. L’Italie propose aussi une certification des états financiers des collectivités territoriales effectuée par un collège de réviseurs des comptes présidé par un commissaire aux comptes. Quant au Danemark, comme il l’a aussi été précisé par ailleurs, le contrôle de la régularité des comptes des communes doit être assuré par un organisme intercommunal ou par une société privée. La Lettonie comme la Hongrie disposent également d’un système de contrôle financier mixte, assuré par leur ISC et/ou le secteur privé. En République fédérale d’Allemagne, le secteur privé est de même présent dans certaines régions comme en Hesse, en Thuringe ou en Sarre, où le contrôle externe est confié à des sociétés d’expertise, des experts-comptables ou des sociétés de conseils en entreprise nommés publiquement par le président de la cour régionale des comptes pour les premières et choisis par l’autorité administrative de la région en charge de la vérification des comptes des communes pour les secondes.

Qu’ils soient donc de nature privée, des ISC, des IRC ou des organismes publics de toute nature, les organes de contrôle financier utilisés par les États-membres de l’Union européenne représentent donc bien l’emprise que ceux-ci exercent sur leurs collectivités. Et si tous les États-membres se trouvent “confrontés au même dilemme, celui qui découle de la nécessité de concilier deux mouvements en apparence contradictoires : d’une part, une aspiration générale à l’autonomie locale qui se traduit […] par un processus de réduction des contrôles sur les collectivités locales et, d’autre part, les difficultés budgétaires et financières des États qui renforcent la propension naturelle des Gouvernements à surveiller l’évolution des budgets locaux et à mettre en place des mécanismes de contrôle régulier de l’emploi des fonds publics”, il apparaît que la seconde exigence l’emporte en définitive sur la première intention.

Si l’étude des contrôles financiers externes des collectivités locales dans l’Union européenne, réalisée ici sous leur seul angle institutionnel, devait poser différemment la question de leur autonomie, force est de constater que la réponse s’avère finalement classique. Sans réelle surprise, l’autonomie des collectivités, garantie par les diverses Constitutions ou textes législatifs spécifiques et préservée par des mécanismes juridiques largement partagés par les États, s’exprime peu à travers les contrôles financiers. Le choix des organismes de contrôle comme l’étendue des vérifications financières leur échappent assez largement sauf lorsque les collectivités ont la faculté, assez marginale, de choisir entre plusieurs types d’organismes publics ou de recourir au secteur privé. Constituant un facteur d’autonomisation des collectivités vis-à-vis du pouvoir central, régional ou fédéral, les audits et certifications financiers ainsi réalisés ne sont toutefois pas exempts de critiques. Philippe Séguin, qui n’était pas encore premier président de la Cour des comptes, soulignait ainsi à propos d’un audit réalisé pour la mairie de Paris, “qu’avec trois millions et demi de francs, un auditeur en donne généralement à son client pour son argent. Si le client veut noyer son chien, l’auditeur lui trouve forcément quelques symptômes qui s’apparentent à la rage”. Dans ce type d’hypothèses, les collectivités territoriales choisissent effectivement contractuellement leur prestataire et maîtrisent le champ d’évaluation de leurs politiques publiques. Et si l’objectivité des contrôles et l’indépendance des contrôleurs peuvent être donc être sujettes à caution, les pays qui pratiquent ce type de contrôles ne se sont pour autant jamais signalés jusqu’ici par des lacunes graves et répétées dans la gestion de leurs finances locales. Il est d’ailleurs à espérer que cette dernière observation s’inscrive dans le temps car la France vient de s’engager, à l’occasion de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République du 7 août 2015, dans une expérimentation de certification des comptes locaux par des commissaires aux comptes.

* De l’autonomie au séparatisme, Compétences, financements et citoyennetés dans les collectivités locales, ouvrage collectif sous la direction de Gilles J. Guglielmi, Berger-Levrault, 29 euros.