L'appel de la territoriale

20 nov. 2012, PAR Sylvain Henry
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Les hauts fonctionnaires de l’État sont de plus en plus nombreux à céder aux sirènes des collectivités territoriales. Un mouvement appelé à s’intensifier.


La territoriale deviendrait-elle une terre d’accueil pour des hauts fonctionnaires en mal de perspectives professionnelles ? Alors que l’horizon s’est peu à peu obscurci dans la haute fonction publique d’État au gré des suppressions de postes, des fusions de services et du recul de l’État dans les territoires, le flux de cadres supérieurs – les “A +” – vers les collectivités territoriales semble chaque année plus important. Un phénomène facilité par la loi de 2009 sur les parcours professionnels, qui a déverrouillé les mobilités d’un versant à l’autre de la fonction publique et au sein de chaque versant. “Juridiquement, tout est ouvert”, souligne-t-on à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), où l’on tente de chiffrer un phénomène mal identifié.

La Place Beauvau précise de son côté que, début octobre, 34 hauts fonctionnaires du ministère de l’Intérieur – préfets, sous-préfets et administrateurs civils – travaillaient en collectivité ou à l’Association des maires de France, contre 32 administrateurs territoriaux recensés au ministère – 27 sous-préfets et 5 en administration centrale.

Recrutés par les grandes collectivités

Ces hauts fonctionnaires qui ont “basculé” exercent presque exclusivement en régions, en départements et dans les communes de plus de 100 000 habitants. Les textes lient en effet la création d’un poste d’ingénieur en chef ou d’administrateur territorial à une taille démographique critique. Et les migrations couvrent essentiellement des emplois d’ingénieurs, de directeurs généraux des services (DGS) ou de directeurs adjoints (DGA). Le volume de départs liés à des alternances politiques serait par ailleurs limité par rapport au flux total. A en croire un haut fonctionnaire : “À l’État, l’alternance n’est pas synonyme de chasse aux sorcières pour les postes d’encadrement, dont les emplois sont très réglementés.” Ce qui n’a pas empêché certains cadres de bifurquer vers la territoriale après l’élection de François Hollande.

“Les corps supérieurs de l’État disposent de compétences pouvant être facilement exploitées sur des emplois fonctionnels de collectivités, tels que DGS et DGA”, estime Marie-Francine François, présidente de l’Association des administrateurs territoriaux de France (AATF). C’est particulièrement vrai pour les administrateurs civils. “Les préfets, sous-préfets et magistrats de cour d’appel ou de chambre régionale des comptes disposent d’une parfaite connaissance du territoire et des collectivités territoriales”, prolonge Stéphane Pintre, président du Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales (SNDGCT). Déjà ancrés sur le territoire, ils sont rapidement opérationnels.

Un constat qui se vérifie pour les ingénieurs de l’État exerçant dans les services déconcentrés. “Les collectivités assumaient certaines de leurs compétences en s’appuyant sur la technicité de l’État et de ses ingénieurs, observe Thierry Dallard, président de l’Union des ingénieurs des Ponts, des eaux et des forêts (Unipef). L’État abandonnant ses missions aux collectivités, les ingénieurs sont naturellement amenés à partir en territoriale sur les mêmes types de postes.”

DGS, DGA, ingénieurs… Les mobilités de l’État vers la territoriale pourraient s’intensifier à l’avenir. D’abord parce que les missions y sont beaucoup plus variées. “Les collectivités représentent 70 % de l’investissement public, rappelle Stéphane Pintre. Les projets menés dans les territoires sont valorisants.” Le nouvel acte de la décentralisation, qui renforcera les compétences des collectivités notamment en matière de formation, devrait encore davantage élargir le champ d’intervention des hauts fonctionnaires territoriaux.

“Un cadre supérieur territorial est au plus près du terrain et influe bien davantage sur la décision qu’un cadre de l’État de même niveau, analyse Vincent Potier, directeur général du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Il peut piloter un projet de A à Z.” Le haut fonctionnaire a un rôle d’autant plus décisif à jouer dans la gouvernance des politiques publiques locales qu’il est au contact direct de l’élu. “La chaîne de décision est plus courte, ce qui permet une réactivité accrue”, témoigne Marie-Francine François.

Un choc des cultures

Autre argument en faveur de mobilités accrues : la diversité du parcours de carrière. “Un parcours différencié est un atout”, affirme Philippe Sanson, directeur adjoint “RH” au ministère de la Santé. “Exercer tour à tour à l’État puis en territoriale permet d’élargir ses compétences”, acquiesce Étienne Desmet, vice-président de l’Association nationale des DRH des territoires (ANDRHDT). C’est “vendeur” pour la suite du parcours professionnel.

Cerise sur le gâteau, les conditions salariales sont souvent plus avantageuses dans les collectivités. Bien sûr, rappelle la DGAFP, les grilles indiciaires – celles qui comptent pour la retraite – sont harmonisées et le régime indemnitaire est basé sur le principe de parité. “Mais les collectivités ont davantage de souplesse pour rémunérer leurs agents, estime Étienne Desmet. Et certaines disposent de ressources financières conséquentes.” Pour Philippe Sanson, les collectivités peuvent aussi faire la différence via une voiture ou un logement de fonction. “Les cadres supérieurs sont généralement mieux payés en collectivité”, résume Stéphane Pintre.

Les pieds dans le territoire, au contact direct de l’élu, mieux payé et disposant de larges prérogatives, le cadre territorial serait-il en passe de devenir le modèle dominant parmi les cadres supérieurs de la fonction publique ? Une analyse à nuancer. “La territoriale ne fonctionne pas comme l’État, reconnaît Stéphane Pintre. Certains hauts fonctionnaires venus d’administration centrale ont parfois du mal à intégrer la dimension locale.” Le choc des cultures est fréquent. “Les DGS ou DGA issus de l’État ne délèguent jamais un dossier tout entier”, s’amuse Marie-Francine François. Le haut fonctionnaire peu enclin à jouer collectif, maîtrisant mal l’“opérationnel” et peu disposé à supporter les sautes d’humeur d’un maire ou d’un président d’exécutif peine à trouver sa place. “Ceux qui viennent en collectivité dans une logique individuelle et carriériste ne tiennent pas”, confirme Vincent Potier.

“Ce que je veux, déclarait récemment Marylise Lebranchu, c’est faciliter la mobilité d’une fonction publique à l’autre. Aujourd’hui, les passerelles ne fonctionnent pas suffisamment bien.” Pour les développer, la ministre de la Fonction publique lancera début décembre une concertation avec les syndicats de fonctionnaires. Pas sûr, toutefois, que les passerelles État-territoriale ne s’équilibrent dans un proche avenir. “Les territoriaux ne sont pas toujours très bien accueillis dans les ministères”, s’agace Vincent Potier. Il subsisterait une forme de condescendance des administrations centrales à leur égard. Et puis, relève Philippe Sanson, du ministère de la Santé, il est difficile de revenir “une fois qu’on a goûté au terrain”…

Sylvain Henry, avec Laurent Fargues et Xavier Sidaner