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Réforme constitutionnelle : la nomination des magistrats du parquet en débat

10 oct. 2018, PAR Shahinez Benabed
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Jacques Witt/SIPA

La récente polémique sur la désignation du successeur de François Molins au poste de procureur de la République de Paris intervient alors qu’une réforme, inscrite dans le projet de loi de révision constitutionnelle prévoit que les membres du parquet soient désormais nommés après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Une réforme qui, selon le gouvernement, confortera l’indépendance de la justice, mais qui reste, pour beaucoup, encore insuffisante.


Il est des sujets qui, véritables serpents de mer, s’invitent et se réinvitent au gré des marées de l’actualité dans le débat public. Parmi eux, figure la question – loin d’être anodine – des modalités de nomination des magistrats du parquet en France. Souvent remise sur le tapis au cours de la dernière décennie, celle-ci a fait de nouveau surface en cette année 2018.

Tout récemment, c’est la difficile succession de François Molins au poste de procureur de la République de Paris qui a fait couler beaucoup d’encre. En effet, alors que 3 candidats étaient sur les rangs pour prendre la fonction (Maryvonne Caillibotte, avocate générale à Paris, Marie-Suzanne Le Quéau, procureure générale de Douai, et le procureur de Lyon, Marc Cimamonti), tous, y compris le favori de la garde des Sceaux, à savoir Marc Cimamonti, ont finalement été recalés, car aucun ne satisfaisait le chef de l’État, Emmanuel Macron, selon plusieurs médias. Un processus de nomination a alors été relancé, aboutissant à une annonce le 3 octobre dernier : le gouvernement propose finalement Rémy Heitz à cette fonction. De quoi susciter une véritable levée de boucliers chez plusieurs acteurs, notamment le Syndicat de la magistrature, qui a accusé l’Élysée de s’immiscer dans ce processus de nomination.

Un parquet sous l’autorité du garde des Sceaux

Rappelons qu’à l’heure actuelle, la loi prévoit que les magistrats du parquet (la magistrature dite debout, qui englobe les procureurs, les substituts, etc., en résumé ceux qui poursuivent) soient nommés par le garde des Sceaux, sur avis simple (non contraignant) du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), l’organe constitutionnel ayant pour rôle d’assurer l’indépendance des magistrats de l’ordre judiciaire par rapport à l’exécutif. Cela contrairement, donc, aux magistrats du siège (magistrature dite assise, ou l’on retrouve notamment les juges) qui, eux, sont nommés sur proposition du garde des Sceaux après avis conforme du CSM (hors Haut Siège). En clair, le ministère de la Justice est seulement tenu légalement de suivre la position du CSM dans le cas d’une nomination au sein du siège.

Une différence de traitement qui s’explique par une spécificité française, critiquée par la Cour européenne des droits de l’Homme et consacrée dans une ordonnance du 22 décembre 1958 prévoyant que les “magistrats du parquet sont placés sous l’autorité du garde des Sceaux”.

Le projet de réforme constitutionnelle, qui devait initialement être examiné en juillet dernier par l’Assemblée nationale avant d’être reporté à début 2019 suite à l’affaire Benalla, doit justement s’attaquer à ce sujet dans son article 12. Et ce en prévoyant notamment que les membres du parquet soient désormais nommés “sur avis conforme [c’est-à-dire devant être suivi, ndlr] de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature”, indique le ministère de la Justice. Par ailleurs, “la même formation statuera comme conseil de discipline des magistrats du parquet, comme pour ceux du siège”, ajoute le ministère. Ce qui n’est pas le cas jusqu’à présent.

Des critiques récurrentes

Et pour cause, à l’image de l’“affaire Molins”, au cours des années, la question d’accroître, voire de consacrer l’indépendance du parquet s’est faite de plus en plus prégnante à la suite de diverses affaires politico-judiciaires qui ont montré, selon certains acteurs, les limites de la mainmise du ministère de la Justice sur les magistrats du ministère public. D’ailleurs, des évolutions ont vu le jour, tandis que plusieurs rapports (notamment ceux baptisés Nadal en 2013 et Bartolone-Windock en 2015) ont recommandé une réforme dans ce sens. Ainsi, notamment, “depuis 2012, les avis du CSM sur les nominations au parquet” ont de fait généralement été respectés “par les ministres de la Justice successifs comme s’il s’agissait d’avis conformes”, rappelle le Syndicat de la magistrature. Et ce même s’ils n’y sont pas – jusqu’à présent – tenus légalement.

Par ailleurs, en 2013, un premier projet de loi constitutionnelle avait été présenté par l’équipe Hollande au Parlement, prévoyant déjà la transformation de l’avis simple du CSM en avis conforme et lui donnant la compétence en matière disciplinaire pour le parquet, comme cela est déjà le cas pour les magistrats du siège. Un texte qui s’était toutefois confronté à une opposition du Sénat, à majorité de droite, et n’avait finalement pas abouti.

“Conforter l’indépendance de la justice”

À nouveau sur le devant de la scène, donc, cette inscription dans la Constitution de l’avis conforme du CSM permettra, selon la garde des Sceaux, Nicole Belloubet, de “conforter l’indépendance de la justice”. Même son de cloche du côté du président de la République, Emmanuel Macron, qui a estimé en juillet dernier devant le Parlement qu’en renforçant le rôle du CSM, cette réforme assurerait une “séparation de l’exécutif et du judiciaire” et limiterait ainsi “l’intervention de l’exécutif dans les nominations des magistrats du parquet”.

Un point de vue partagé par Fabrice Hourquebie, professeur de droit public à l’université de Bordeaux et cité dans Le Monde, qui estime lui aussi que cette réforme représentera un vrai gain d’indépendance du parquet”.

En revanche, pour d’autres acteurs du monde de la justice, l’analyse est différente. Par exemple, selon Bertrand Louvel, Premier président de la Cour de cassation et président de la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature, ainsi que de celle compétente à l’égard des magistrats du siège, le projet de loi constitutionnelle constitue certes “sans doute un progrès pour conforter l’indépendance des magistrats du ministère public”, a-t-il estimé lors d’une audition, en juillet dernier, par la commission des lois constitutionnelles de l’Assemblée nationale. Mais il s’agit aussi, selon lui, d’une “réforme a minima de la justice”.

Et du point de vue du Syndicat de la magistrature, “il serait particulièrement abusif et trompeur de la présenter comme une rupture significative en matière d’indépendance de la justice”, puisque “le projet de loi constitutionnelle ne fait que consacrer une habitude en vigueur depuis plus de six ans qui n’a pas, loin s’en faut, révolutionné les pratiques en matière de nominations au parquet”.

Aller plus loin, ou non

La portée de cette mesure n’est pas la seule à faire débat. En effet, la question de savoir si, oui ou non, il aurait fallu aller plus loin, et donc accorder plus d’indépendance au parquet, divise. Ainsi, beaucoup pensent que la réforme aurait pu – ou dû – être plus ambitieuse.

C’est notamment le cas de ce même Syndicat de la magistrature, qui critique notamment le fait que “le texte ne prévoit pas d’alignement des conditions de nomination des procureurs, procureurs généraux et magistrats du parquet général de la Cour de cassation sur celles de leurs équivalents du siège, pour lesquelles le CSM dispose d’un pouvoir de proposition”. Juliane Pinsard, secrétaire nationale du syndicat, relève en effet que “dans le cadre de la réforme qui est proposée, c’est toujours le ministre qui a un pouvoir d’initiative”. Car si le CSM pourra donner un avis conforme aux propositions de la Chancellerie, il ne pourra néanmoins pas, légalement en tout cas, faire des propositions. Selon elle, il serait préférable “que le pouvoir de nomination revienne entièrement au CSM, qui est un organe autonome, afin de couper le lien qui existe entre le parquet et l’exécutif”. Et pour cause, à ses yeux, “il n’y a pas besoin de lien entre l’exécutif et le judiciaire pour que soit établie une politique pénale” à l’échelle du pays.

Procureur général de la nation

Bertrand Louvel a défendu également, lors de son audition en juillet devant le Parlement, une réforme “à même de promouvoir une image authentique de l’indépendance du corps des magistrats, dès lors que la nomination des juges comme des membres du parquet ne dépendrait plus du ministère de la Justice dont les propositions de nomination prêtent à suspicion à la moindre interrogation”. Dans ce sens, il préconise notamment de confier au CSM l’exclusivité des propositions de nominations.

Jean-Claude Marin, procureur général honoraire près la Cour de cassation et président de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente pour les magistrats du parquet, va même plus loin. Celui-ci défend en effet purement et simplement la création d’un procureur général de la nation, indépendant du ministère de la Justice, et qui serait chargé des nominations et de la gestion des carrières de l’ensemble des magistrats du parquet.

Mais pour le président de la République, pas question pour le moment d’aller au-delà de l’inscription de l’avis conforme du CSM dans la Constitution. Ce dernier a en effet indiqué, en janvier dernier devant la Cour de cassation, croire à la nécessité d’une politique pénale définie par l’exécutif, responsable devant le Parlement et appliquée par le parquet. Car selon lui, “si nous allions plus loin, nous céderions à cette fascination […] de confondre l’indépendance et une forme de pureté absolue. Qui pourrait assurer la pureté absolue de la politique pénale en autonomie complète dans une forme de lieu atopique* ? Qui ne réponde à rien ni à personne mais se porte sur lui-même ? Je ne le connais pas”. 

Bertrand Mathieu, professeur de droit à l’université Panthéon-Sorbonne Paris-I, rejoint peu ou prou l’avis défendu par le chef de l’État. “Qui est responsable de la politique conduite dans le pays ? C’est le gouvernement, relève-t-il. Et si le parquet devenait complètement autonome, il devrait alors déterminer une politique pénale dont il n’est responsable devant personne, cela alors qu’il doit normalement être l’interface entre le pouvoir politique et le juridictionnel.”

Pour sûr, le débat sur la nomination des membres du parquet et l’indépendance de ce dernier face à l’exécutif n’est pas près de s’éteindre avec la réforme à venir.

* Dans ce contexte, l’adjectif “atopique” renvoie à un espace dégagé de codes ou à un lieu “en dehors des lieux”.

La suppression de la Cour de justice de la République, autre grand volet judiciaire de la réforme

Le projet de révision constitutionnelle voulu par Emmanuel Macron prévoit une autre mesure phare concernant la justice, à savoir la suppression de la Cour de justice de la République. Rappelons que cette juridiction, qui a vu le jour en 1993 à la suite de l’affaire du sang contaminé, a pour mission de juger les crimes ou délits commis par les membres du gouvernement lorsque ceux-ci sont en fonction. Le texte défendu par le chef de l’État et le gouvernement prévoit ainsi qu’en cas de crime ou de délit, les ministres soient désormais jugés par la cour d’appel de Paris.